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兩岸的軍事互信機制與亞太新戰略形勢:釣魚臺事件的轉機
来源:逢甲大學公共政策研究所 | 作者:楊志誠教授 | 2013/3/5 15:52:46 | 浏览:1345 | 评论:1

  去年(2012年)年底,兩岸學者、處理兩岸事務的相關官員及臺灣朝野政治人物聚集臺北,參與由兩岸相關智庫單位共同舉辦的「臺北論壇」(或稱「臺北會談」),針對「建構兩岸互信機制」進行對談,以期凝聚共識,進而促進兩岸關係的和平發展。筆者亦在當時收到了相關單位的邀請訊息,只是我個人認為「互信機制的建構」是何等重大的政策,缺乏明確的授權,最終只會淪為「學術拜拜」或「政治廟會」而已,各別燒香、自念禱文;就算以連戰的身份積極促動,成效亦屬有限。當時,我一方面委婉拒絕,同時也給予期許,但願他們能搞出名堂;但事實上,我深知這種期許可能會落空。為什麼?

  近代建構互信機制,最典型、最成功的例子應該算是二十世紀的「歐洲安全暨合作機制」。在當時兩極對抗體系中,由於冷戰的對立牽動了兩大陣營的軍備競賽,一方面財政負擔沉重,另一方面在軍備持續擴增的過程中,各國的國家安全價值不但沒有增加,反而遞減,而且安全的不可預測性及不確定性也漸趨升高。這些情況都與二十一世紀初的兩岸關係非常類似,尤其在陳水扁執政時期採取激進的大陸政策,兩岸關係的形勢已處於瀕臨熱戰的冷戰狀態。

「安全價值的共同認知」才是建構「互信機制」的主要動力

  終究,人類的理性是隨著文明的進化而更為成熟,於是,在冷戰對立的衝突認知下,美、蘇兩國及歐洲國家便在1973年1月召開了「歐洲安全暨合作會議」(Conference on Security and Cooperation in Europe, CSCE)的籌備會。經過了兩年多的籌畫及討論,於1975年在芬蘭的赫爾辛基召開正式的「歐洲安全暨合作會議」,達成了「赫爾辛基議定書」(Helsinki Final Act),首度提出了「信心建立機制」(confidence-building measures, CBMs)的概念及具體措施,其宗旨乃在安全的議題上,讓相關的國家在彼此可接受的條件下,經由透明化的過程降低彼此的猜疑及不可預測性,以增加彼此相對的信心,進而建構一個安全、穩定的關聯式結構。然而,儘管在各方理性的估算中,相對於「軍備競賽」及「政治對抗」,成立「信心建立機制」無疑是較佳的選擇;然而,真正從共識到具體落實,應該是到了1986年所通過的「斯德哥爾摩文件」(Stockholm Document of Confidence and Security Building Measures)。這是主要的關鍵,有了這一個成就,才有後來的機制運行,包括1990年、1992年、及1994年的「維也納文件」,使體制運行逐漸完善,最後更在1999年成立正式的國際組織。

  縱觀整個發展歷程,1986年的斯德哥爾摩協商及協議文件是建構整個機制的基礎。或許很多人會認為,「歐洲安全暨合作機制」之所以能夠在1986年順利建構是因為1985年蘇共領導人戈巴契夫的上臺。當然,領導人的決策具有相當的影響力,但是領導人的決策仍然必須根據客觀的形勢及主觀認知的國家利益。「歐洲安全暨合作機制」的順利建構並不是只在於程序或措施的建構與推動,更重要的是,推動措施背後雙方或多方所要追求的安全價值及國家利益。季辛吉(Henry Kissinger)在其2011年的新書《論中國》(On China)中指出:「領導人不可能創造出時代背景,他們的獨特貢獻在於能在條件允許的範圍內,把自己的才能發揮到極致。如果超越了這個範圍,他們就會一敗塗地;反過來,如果做得不夠到位,也會一事無成。」(胡利平 等譯,頁208)所以,未來兩岸互信機制的建構,除了需要理性領導人的決策與推動之外,兩岸在客觀安全需求的價值認知更是主要的動力。

  具體的說,「互信機制」的建構不能只把重點擺在程序或措施的建構,另一個同樣重要的關注點是不同情勢下所隱含的安全價值,這個部分甚至是整個機制運行的背後動力(driving force);缺乏這個動力,所有的程序規劃都將只是空架子,就算有了決議,也將淪為空談或宣言。「歐洲安全暨合作機制」從1973年的概念形成,經過1975年的共同決議,確立機制的運作程序及方式,卻要到1986年整個機制才算發揮互信的效果,提供各參與國彼此之間的安全感、確定感及穩定感;其中的關鍵動力是1986年當時的時空座標所提供的安全價值,而不是互信機制的程序或結構如何建構,也就是說,就算萬事具備,如果缺了「東風」,也屬「一切枉然」。

  顯然,不管程序或結構如何完善,沒有相關各方對現有情勢的估量有安全價值需求的共識時,互信機制便缺乏動機,還是無法形成。所以,「互信機制」能否順利建構並不是決定於程序,而是決定於對客觀安全情勢的主觀價值評估。由此看來,海峽兩岸如果想要建構「互信機制」,關鍵並不在於程序,關鍵應該在雙方安全需求的認知及評量。

兩岸互信機制的建構

  如果從根本來探討,所謂「互信」,顧名思義就是「彼此相互信任」;而信任又是從那裡產生呢?根據兒童心理學,信任產自於安全感,包括對環境的掌握及對他人行為的感應及認知;這就關係到二個主要的面向,一個是外在的威脅感應,另一個面向則是主觀性抵抗威脅的能力。從整個國際體系的層面來看,由於目前還是處於無政府的狀態,安全價值的確立當然就必須靠各自「好自為之」;也因此,每一個個體都必然會對他者採取猜疑的態度,也就是他者的存在,尤其是地緣關係密切的他者,基本上都應該被視為自我安全上的潛在威脅。事實上,潛在威脅往往不一定是真正的威脅,常常只要彼此將行動或計畫透明化,降低雙方行為的不確定性及排除彼此猜疑,也就能夠增加彼此的安全感,進而增加彼此的信任;這種過程就是一般所說的「信心建立措施」(confidence-building measures),一旦彼此信心的建立逐漸制度化之後,就是建構「互信機制」。

  然而,不管怎麼說,威脅認知和安全感都是經由自我主觀評估的結果。所以,只要客觀的實力相對衰弱,尤其是曾經處於長期對立的情勢下,自然而然就不會有安全感,也就很難產生對他者或相對方的信任感,所以說「以小對大必然戒懼謹慎」。其次,既然是要建構「互信機制」,那麼顯然是必須透過談判,而且還必須先跨越競爭型式的賽局,將客觀形勢轉化成合作型的賽局,進行整合型談判。根據談判理論,建構合作型賽局的基本動力是由三大情境交互整合而成,也就是「共同威脅」、「共同利益」及「霸權的合作號召」;而當中最能直接、有效啟動互信機制談判的情境就是「共同威脅」,隨後再持以「共同利益」。

  檢視當前的兩岸關係,客觀而言,合作賽局的型塑主要是由「共同威脅」及「共同利益」兩個情境整合而成;而在中共方面的利益考慮則是透過「兩岸利益的依存」建構「霸權的合作號召」機制。具體一點說,兩岸「互信機制」要想能夠建構起來,必須在現有的情勢下隱含著「共同威脅」,同時也提供雙方「共同利益」的機會;換言之,「互信機制」的建構,首先要能夠讓雙方認知共同威脅,而且合作將有助於對既有威脅的排除,同時提升雙方的可能利益。關於合作型談判,季辛吉描述中美關係正常化的過程,當中提到:1960年代,中美兩國都正陷於國內危機之中,也同時面對蘇聯的外在威脅,如此情境迫使原本水火不相容的尼克森與毛澤東走到一起,共同促成了中美正常化關係的建構。

  隨著全球化時代的來臨,所有議題事務的介面漸趨模糊化,議題效應彼此交互滲透、相互影響,而且國家疆界的保護作用大幅度被弱化,安全與威脅的來源及概念更加錯綜複雜,這當中,經濟議題突顯出對國家安全及威脅的重要性,尤其是鑒於蘇聯帝國的瓦解。換言之,經濟的危機已經是當代各國都必須嚴肅對待的威脅與安全議題;當然,全球化對兩岸各自經濟發展的衝擊和挑戰,也堪成為「共同威脅」,足以啟動經濟領域的整合型談判。基於此趨勢,馬英九執政之後,確實極盡所能,試圖透過改善兩岸關係以建立他的歷史定位,並公開呼籲兩岸關係的和平發展應該採取「先易後難,先經濟後政治」的政策方針。確實,馬英九在過去執政的五年中積極推動ECFA的簽署,建構了兩岸經濟性的互信機制。然而,相對於國際形勢的發展,兩岸關係具有由歷史演進而來的獨特性,不同於一般的國際關係,其真正缺乏的是攸關「一個中國」的政治互信,以及族群情感的長期離散;也因此,經濟性的互信機制並不能自動跨越到政治的互信。這當中顯然存在著一個鴻溝,那就是,沒有安全感,那來互信?所以,建構兩岸的「軍事互信機制」將成為兩岸政治互信的前提或踏腳石。

  從軍事的角度來看,本來在軍力不對稱的情況下,「互信機制」根本沒有著力點,因為優勢的一方總是希望運作優勢征服弱勢的一方,而弱勢的一方也不敢貿然信任對方會有善意,而且一旦輕易信任對方,很可能因而陷入高度危險的境地。以兩岸關係的情形而言,兩岸軍力差距懸殊,再加上長期政治意識的敵對,而且中共方面還未能宣示放棄武力手段的情況下,建構「軍事互信機制」就缺乏必要的條件。

  然而,從安全議題來檢視中、美、台的關係結構,吊詭的是因為美國對臺灣的安全承諾以及陳水扁八年執政以來台獨的傾向,形成了嚇阻效應,平衡了強弱懸殊的傾斜,臺灣對中共的威脅而產生的不安全感相對降低許多。為什麼?主要是因為美國911事件對強勢國家提供了警訊,軍力的相對強大不一定絕對安全。從中國的角度來看,兩岸關係如果處理不當也很可能激發中國內部分離主義的效應,形成「不對稱戰爭」的實質效應。

  相對從國際戰略的觀點來說,以現階段中美處於正常化關係的情勢下,兩岸的和解正可以紓解臺灣對美國在安全上的依賴關係,不僅有利於中國在中美關係結構上戰略空間的擴大,也有利於臺灣於台美關係架構中的相對自主性。最近,兩岸所推動的ECFA協議,以及台美之間美牛議題的談判,都可以嗅出端倪。所以,從「共同利益」的角度而言,經濟合作的協定對兩岸軍事互信機制的建構,固然有助於排除一些障礙,但仍然缺乏啟動的觸發機能(trigger feature);根據歷史的經驗,「共同威脅」的有效運作正是建構軍事互信機制的「觸發機能」。對中國人而言,自十九世紀帝國主義入侵以來,對維持主權與領土完整的威脅最為敏感,而且也最能凝聚「共同威脅」的意識,1962年,在中印疆界的衝突議題上,兩岸就曾跨越了當時彼此劍拔弩張的仇視,採取了一致的立場與態度。平心而論,兩岸未能及時操作2012年的釣魚臺領土爭議,運用「共同威脅」的認知,觸動建構「兩岸軍事互信機制」的觸發機能,卻等到事件逐漸平息時,才來召集「臺北會談」,深令人扼腕。

釣魚臺事件的契機與亞太戰略的新形勢

  當釣魚臺事件爆發的第一時間,筆者立即透過《美國華裔教授專家網》(The Chinese American Professors & Professionals Network)和大陸友人,呼籲兩岸應該回到「1945年的中國」,針對釣魚臺主權問題進行會談或論壇,根據歷史事實,提出共同聲明或決議文:依據第二次世界大戰後期同盟國在波茨坦宣言及開羅宣言的共識和決議,將來日本必須無條件投降,其後的疆域必須限制在傳統的四個主要島嶼的領土上,其他所佔領的一切土地都必須歸還。所以,不管釣魚臺的主權有任何爭議,它絕對不歸屬於日本,就算美國基於其亞太戰略的佈局,將行政管轄權暫時移轉給日本,事實上日本還是不擁有釣魚臺的主權。嚴格說起來,美國也只是託管,亦不擁有釣魚臺的主權,並無權力任意轉移管轄權,要轉移也必須取得主權擁有國的同意。所以,釣魚臺主權爭議的主要當事國應該是中國與美國。

  這個爭議之所以會產生模糊性的糾葛,主要是「1945年的中國」現實上已分為二個政治實體,釣魚臺在地緣上應屬臺灣,在國際法的法理上卻歸中國大陸。另外的模糊關鍵是美國以戰勝國的身份,將託管權上綱,任意轉移給戰敗國的日本,形成實地霸佔國,而且日本儼然以戰勝國代理人的身份,耀武揚威。如果再仔細探討,一個更現實的問題是,地緣正當性擁有者的臺灣,實力上大大不如日本,使得日本得以實地霸佔,而法理擁有者的中國大陸卻超過半世紀並沒有實地佔有或管理,甚至在過去也很少「實地」宣示對釣魚臺的主權。

  根據上述的背景和論述,釣魚臺主權爭議的處理應該堅持由中美兩國作為談判的主體;日本在法理上根本不具有談判地位,日本一旦上了談判桌,就隱含著它對釣魚臺具有主權地位,就如我們買法拍屋,絕不應該與非法霸佔者,進行所有權談判。另外,更重要的是,所有權者必須身份明確,兄弟二人為祖產與外人打官司,如果他們不能整合立場,必然會被離間,進而全盤皆輸。日本的政治人物一向非常狡猾,它抓住了馬英九的個性,一方面假裝推崇「東海和平倡議」,同時又試圖以漁權換主權,條件是排除中國大陸的干預;事實上,日本打算一旦把主權搞定,什麼東海和平倡議,什麼漁權,都準備將之拋出九霄雲外,一手統攬,那裡還會重視什麼東海和平?更不會讓臺灣分享釣魚臺的漁權。

  另外,中共當局應該瞭解到:沒有「過去的一個中國」,那來「未來的一個中國」?而且「過去的一個中國」對臺灣人民來說比較沒有敏感性,也應該是能夠接受的歷史事實。如果能夠把「過去的一個中國」具體體現在一個兩岸「軍事安全機制」的建構上,將可以逐漸跨過「現在的猜疑」,邁向「未來的一個中國」。本來,釣魚臺事件堪為兩岸的共同威脅,再加上兩岸人民依然存在著共同血緣、語言、文化及深層的民族情感,很可能激起共同的危機意識,進而為了因應共同危機,啟動「兩岸軍事互信機制」;程序上可先從彼此提供相關的「國防白皮書」開始,規劃確認程序,進而針對雙方的個別軍事演習,相互邀請觀察員,此時中共方面應可考慮飛彈的撤離,最終尋求「聯合軍演」。

  接下來,從亞太區域戰略形勢來看,兩岸軍事互信機制的建構不僅能夠有效緩和台海的緊張情勢,同時也將改變舊格局、建立新的形勢。從美國的視角來看,在經歷過世界恐怖主義的威脅及全球金融海嘯的雙重衝擊之後,亞太區域所能提供的國家利益,包括政治、經濟、安全及文化等層面,對美國重回亞洲掌握霸權具有重大的意義。以當前人類的價值認知而言,儘管經濟與政治的利益是霸權的目標,文化是未來爭取霸權的有效且無形的工具(軟權力),然而,一切利益的存在價值當以安全利益為基礎。

  毫無疑義,美國必然會以延續冷戰的戰略格局為基本的策略思維,然後再爭取突破和擴張;從維持美日安保體制與中俄戰略同盟的權力平衡架構,進而再以「邊緣地帶論」的地緣戰略規劃突破歐亞大陸,從中東、南亞、東協、臺灣及朝鮮半島切入。然而,這幾年兩岸關係的和平發展,雖然有助於亞太區域的和平,但對美國的亞太戰略而言卻是一項警訊:兩岸一旦發生「意外」統一,將迫使美國來不及做戰略調整。於是,根據危機管理的理念,美國為了萬全的準備,自2011年起進行戰略調整,將冷戰時期的鏈島防線「暫時」撤退到二次大戰初期的方案,從台海退至菲律賓;基於該戰略調整,美國自2012年開始會更嚴肅地看待「美菲」聯合軍事演習。在用兵上,美國深得中國兵法的精髓:戰略撤退的完善必須配合戰術的激進。儘管安全防衛上從臺灣撤退,戰術上仍然必須對臺灣保留必要的影響力,這也就是為何在2011年年底臺灣總統大選中,美國在最後關頭轉向支持馬英九的原委。另外,在安全議題的掌握上,美國仍然需要保留釣魚臺周邊海域的巡防權,在必要時該區域可以扮演海上作戰的緩衝區(buffer zone),平時又有如芒刺在臺灣的頸椎上,造成對臺灣的心理威懾。

  但是,美國也不願意由自己出面造成該區域的緊張情勢,更何況她也很難在全球戰略格局上進行多面作戰;理想的做法就是由日本進行代理人戰鬥,並在必要時表達態度、發表聲明,以探虛實,瞭解各相關國家的決心,再伺機而動。目前美國已跨過不表態及中立立場的階段,明白聲明日本擁有對釣魚臺的行政管理權,也確認釣魚臺為美日安保體制所宣稱的周邊適用範圍。然而,不管美國的亞太戰略如何調整,其基本思維就是鞏固舊有的權力平衡結構。一旦「兩岸軍事互信機制」得以建構,戰略性的心理威懾效應將逆轉,不僅釣魚臺的爭議,也包括東海資源的爭奪、南海主權的糾葛,整體優劣勢將產生變化,亞太戰略的局面可能產生丕變。當然,美國也會竭盡所能影響臺灣,包括運用軍購、經濟及文化(提升民主的價值)的手段,阻擾兩岸進行「軍事互信機制」的會談或正式談判。

  其實,如果兩岸能夠建構軍事互信機制,美國對台軍售所能產生的嚇阻效應將快速遞減,而且根據美國的政治心理,吊詭的是,這種情況下美國的對台軍售反而會更穩固。其次,美國對台的經濟影響力也在兩岸簽署ECFA之後,逐漸消退,看看當前台幣在經濟長期停滯的困窘下依然升值,就可見臺灣對美的經濟依賴度已大大降低。最後,美國所能著力的手段就是在臺灣大肆宣揚民主和自由的價值,這也是目前臺灣在中國與美國的選擇上猶豫不決的最主要、也是最終思考的因素。不過,建構兩岸軍事互信機制的前提並不牽扯到政治體制改變的問題,應該也不必堅持「現在或未來的一個中國」問題,基本上兩岸可以同意在「過去的一個中國」的立場,進行協商。其實,中共如果能夠先不提前提條件,有時只要進行協商或會談,本身就是一個戰略行動;當年中美兩國之間,從對立、衝突、甚至兵戎相見,到戰略和解,進而建構了大三角的戰略平衡架構,不就是雙方先擱置不能妥協的前提條件嗎?

  如果從中國大陸的戰略思維來探究,其實中共也是只想維持既有的權力平衡架構,鞏固中俄戰略同盟,維護地緣戰略的影響勢力,各自確立自我的海陸權影響範圍。自上個世紀末以來,中美兩國分別利用北朝鮮問題和臺灣問題建立其戰略籌碼,以達成平衡。近來,隨著兩岸關係的和平發展,美國已從臺灣問題逐漸退卻,轉移至釣魚臺爭議,而中共依然掌握著北朝鮮問題作為制衡,以取得戰略平衡。其實,針對這次北朝鮮的核試爆,中共方面雖然也發表公開聲明,表達反對的立場和態度,當然,美國也心知肚明,北朝鮮沒有取得中國方面的默許或暗示,肯定不敢貿然有此大膽作為;所以,美國也在隨後的釣魚臺爭議上表態,只是在技術上安排讓日本首相主動前往美國哭訴,並任其發表嚴厲、挑釁的聲明,隨後再由美國被動地稍做緩頰及安撫,藉此向中國暗示其可能的政策行為。

  其次,整合型談判若要順利達成協議,不能只考慮自己的需求及價值,應該也要同時以同理心顧及對方的需求與價值;這種知己知彼的共生思維,過去在周恩來的談判規劃上是非常清楚的。對臺灣而言,兩岸軍事互信機制的建構,甚至擴大到邁入聯合軍演的階段,臺灣方面都不需要改變與美國的既有關係,也不需要從台美關係或台日關係上撤退,中共當局對臺灣在這方面的自主權亦應給予尊重;終究完全的安全感才有完整的互信,目前的兩岸關係仍然處於「和平發展」的努力推動階段中,哪能提供彼此完全的安全感?當然也未能建立彼此完整的互信;讓臺灣存在,對中國而言才有統一的價值。另外,臺灣難免會擔心兩岸軍事互信機制的建構以及釣魚臺爭議的立場對中國傾斜,可能會造成對美關係的全面中斷,進而終止對台軍售,如此一來,將陷臺灣於安全的困境。

  其實,根據地緣政治的現實主義思維,在兩強競逐的權力架構及威懾心理結構中,「關鍵」弱者的戰略空間相對得以擴大,這個戰略早在1950至1970的二十年間,毛澤東就在美蘇二強對抗的權力架構中運用得遊刃有餘;只不過,毛澤東以一個「弱」大國的形勢採取兩頭對撞的戰術,擴增了他的戰略空間,進而建構了世界性的大三角戰略,而當前臺灣所處的形勢,應該可以採取傳統思維上兩頭結盟的戰術,也一樣得以擴增本身的戰略空間。換句話說,「兩岸軍事互信機制」的建構不僅不會造成美國對台軍售的終止,也不至於導致台美關係或台日關係的全面倒退(事實上這二項外交關係目前已處在壞無可壞的境地)或中斷;反而會讓美日二國重新體會到臺灣的存在價值,沒有失去的憂懼,就不會珍惜對台關係的擁有。而且,兩岸軍事互信機制的建立也可以使得台灣漁民的捕魚作業不必再處處受到許多國家的取締和欺凌。最後,不管怎麼說,台灣方面也需要有預期的心理準備,針對這種戰略形勢的突變,美國在一開始的階段,必然會以終止軍售作為恫嚇,然而,一旦成為事實,美國只能面對,回歸到亞太區域地緣戰略的國家利益思維,設法保住美台關係;當然,這也有賴於臺灣當局對其外交政策做縝密的規畫,「外交休兵」總不能休到全面聽天由命吧!

  總結來說,中美兩國在亞太區域的戰略原則各有其堅持,然而,隨著兩岸關係的和平發展,這當中浮現了戰略形勢轉移的契機,那就是順著釣魚臺事件建構「兩岸軍事互信機制」;這個衝擊將鬆動既有地緣戰略的權力平衡結構,也將崩裂出一線可務實處理的戰術空間,打破舊戰略體系的慣性,而創造出新的契機。所以,謹慎固然重要,但為了建立一個更有利的亞太戰略形勢,抓住歷史機遇也是必要的;然而,機遇往往是模糊的,而且更是稍縱即逝,這就需要英明睿智的領導人做出直覺、明快、果斷的決策。

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leung说:留言于2013-03-13 18:09:21(第1条)
非常出色的好文章!
 
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