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台灣選舉與施行地方自治的淵源
作者:阮大正 | 2014/3/15 13:15:14 | 浏览:2071 | 评论:0

一一兼記一位先行者

  今年是公元2014年,臺灣又進入選舉季節,時光荏苒,距民國三十九年四月,行政院公布施行臺灣省地方自治法規,已有六十四年。臺灣省地方自治法規雖已修改多次。在年底七合一選舉前。仍應回顧歷史,尋回中華民國三十八年(1949年)蔣介石率國民政府退至台灣,堅持推動地方自治,已被淡忘的一頁。歷史是時代的記憶,由許許多多事實拾掇串聯傳承。本文完全敘述當年史實,不涉任何空洞的理論,舆人事的糾纏。用以補正與補添網絡資訊上之謬誤和疏漏。為歷史傳承添磚加瓦。

  在已公開的蔣介石日記中可看出他推動地方自治的決心,蔣在1950年1月大事表上只寫了四個字:“地方自治”。他希望臺灣實行民眾直接選舉省議員、縣市長等,提出之後立遭黨內反對,包括他身邊的人也不贊同。反對的原因,第一,1950年初臺灣還在風雨飄搖中,過的是可能沒有明天的今天,談地方自治,舉行選舉實在不切實際。第二,臺灣本地人佔臺灣人口的85%,大陸來的人大概是13%(據三十八年七月統計,其時臺灣全省人囗數為七百十八萬二千人),如果直接選舉,那大部分的權利就會被那85%的人拿走,國民黨就失去對臺灣的控制權,整個臺灣將會掌握在本地人手中,國民黨豈不是將無立足之地。但蔣介石非常堅持,儘管面臨黨內反對,蔣介石還是排除萬難實行了地方自治。

  1949年的臺灣政經情勢,以風雨飄搖形容,並不為過。當時國際間都不認為中華民國能守住臺灣,生存下去。因為當日本投降,依照開羅宣言、菠斯坦公告、日本降書三文件,將佔自中國的領土臺灣回歸中國前,已將可用物資、機械設備等一一搜刮,搬運至日本,同時大量印製日本貨幣(印有限臺灣使用),在臺灣散發,造成臺灣通貨膨脹、生產萎縮、物資缺乏。根據資料1948年下半年,臺灣的零售物價指數飛漲22倍,1949年上半年,平均每月物價上漲52.6%,工農業生產停滯,政府也收不到稅。當時銀行利率已經高到125%,因外匯短缺,臺灣銀行連50萬美元的信用狀都開不出來,臺灣當時的貨幣機能幾乎崩潰。是市場失衡、產銷失靈的社會。整個經濟的循環都無法運作,情況很凄慘。臺灣經濟原來控制在日本殖民政府手中,生產與銷售都是為了日本的需要。日本人一走,這些生產鏈及服務鏈立刻瓦解了。人民怎麼生活?。(若非當時臺灣省政府兩任財政廳長任顯群和嚴家淦的睿智籌謀,恐無法避免遭受到經濟海嘯的滅頂之災)。

  1949年蔣介石到台灣之後,為了防備共軍的攻擊,蔣介石將一半以上的預算都放在軍事防禦上。國軍在大二擔、古寧頭兩役,擊潰進犯之共軍,民心士氣大振。臺灣省軍民在充滿明天會更好的盼望中,共同努力。終使臺灣成為亞洲地區的民主燈塔。

  臺灣省地方自治法規於公元1950年四月、公佈施行。法規依據「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」精神制訂。同年、臺灣省政府舉辦第一屆縣市長選舉,花蓮、台東首先舉行投票,當年54歲的楊仲鯨在六名競選者中當選第一屆花蓮縣縣長,他和1951年選出的第一屈台北市市長吳三連、台中市市長楊基先、都不是國民黨人。蔣介石並未用「非常手段。」干涉選務,且均親自接見這些當選的非國民黨黨員、頒發當選証書。領取第一號當選証書的楊仲鯨為臺灣省歷史上首位由民眾選舉出來的縣長,也是臺灣第一位留美博士,更是全球華人社會第一位民選縣長。由於蔣對選舉所持公正態度,與對非國民黨員當選的豁達大度、為臺灣省的地方自治奠定良實基礎。國府從南京、廣州、重慶到臺灣,時局未穩之際,蔣介石推動地方首長民選,對臺灣省實施地方自治的貢獻是不容忽視的。

  回顧這段歷史,今日來看仍覺有不可思議及驚心動魄之處。誠如美國史丹佛大學胡佛研究所郭岱君博士接受大陸南方都市報和香港鳳凰電視臺訪問時明確表示:1949-1953年是臺灣發展的關鍵年代,蔣介石做了幾件事,穩定了社會秩序和重建臺灣經濟。第一,徹底改造國民黨和行政革新,第二,決心推動地方自治和土地改革。

  臺灣省的地方自治和土地改革重任,由時任臺灣省政府主席陳誠挑起重擔。陳誠於民國三十八年成立臺灣省地方自治研究會,邀約學者專家,地方俊彥二十九位,研究規劃。政府於民國三十九年開始辦理第一屆縣(市)議員選舉;同年八月及十月開始辦理第一屆縣(市)長選舉及第一屆鄉(鎮、縣轄市、區)長選舉。對先輩先生們為中國國民黨在臺灣省奠定民主政體的付出,不得不記。

  陳誠當時所聘任的臺灣省地方自治研究會委員,為;張厲生(兼主任委員),薩孟武、萬仲文、張國燾、阮毅成、王開化、方揚、李友邦、連震東、黃聯登、韓石泉、劉闊才、林世南、吳鴻森、林忠、陳油、林端巖、戴明福、林利生、黃見享、陳春金、顏滄海、鄭昌英、鐘家成、杜錫圭、劉瑞婉、王開運、何景寮、張吉甫。

  其後因萬仲文、張國燾、林端巖、鐘家成等四人未曾到會,乃改聘林彬、楊大乾、林金鍾、李茂松為委員。內臺籍二十二人、其它省籍七人、臺籍者,遍及當時的各縣市。

  據先父毅成公於民國三十八年七月二十日日記中所寫:「陳誠在宣告臺灣省地方自治研究會成立時致詞時稱:臺幣改革舆糧食增產,是為民生主義之實現。兹當再求民權主義之實施,即地方自治。」同是提出「臺灣省實施地方自治步驟」方案,計列:(一)調整行政區域。(二)整理自治財政。(三)充實自治教育。(四釐訂自治法規。(五)訓練自治人才。(六)改選各級民意機關。(七)選舉縣市長。(八)選舉省長。並自三十九年起分項實施。

  臺灣省地方自治研究會的任務除(一)搜集有關地方自治資料;(二)調查關地方自治實際問題;(三)研討有關地方自治規章辦法。另一重任是討論臺灣省政府民政廳所送請研討的臺灣省行政區域調整方案。

  臺灣光復初期,國府對於臺灣各縣市行政區域的調整,陳儀大抵利用日據時期的州廳體制來劃分。1949年陳誠主政後,決定先行調整行政區域,再實施縣市地方自治,本末先後,完全正確,實屬明智之舉。吳國禎接任省主席後按臺灣省政府已報行政院核准方案,執行完成行政區域重劃,全省由原來日據時期的8縣9市改劃為16縣5市。

  據参與地方自治研究會的劉闊才表示:臺灣省行政區域重劃,按民政廳原案是要將原有新竹縣合新竹市,分為新竹、長風、竹南三縣。並將原有新竹縣的縣治,改設於桃園,轄桃園、中壢、大溪三鄉鎮。長風縣治設於新竹市,轄新竹市、及新竹、竹東二區。竹南縣治設於苗栗,轄竹南、苗栗、大湖三區。在研究會的案中,則改為新竹縣合新竹市,應改為二縣。換言之,就是將竹南取消了。仍然不見苗栗設縣之建議。苗栗得能設立縣治,是出於先父毅成公向陳誠所提建議。

  經翻閱整理綜合先父毅成公有關参加臺灣地方自治工作文件與扎記,始知基於事先對閩南與客家人民的分佈情形,作了研究,仍向陳誠建言:(一)臺灣省地方自治研究會中閩南人較多,對客家情形,未能兼顧。(二)苗栗地區人民希望能有獨立縣治。(三)民政廳原案既規定縣治設於苗栗,縣名又為竹南,也不妥當,應以苗栗為縣名為宜。陳誠聞後,立即取出臺灣省地圖及有關資料,加以研究,其後,臺灣省主席陳誠仍採納家父之建議,將新竹地區劃分為三縣,並將縣名改為桃園、新竹與苗栗。

  先父毅成公之提出如是建議,是基於劃分行政區域時,必須注意到人口,面積,交通情形,地理環境,地方歷史,地方財力與民間風俗習慣等因素。這是因先父於抗日戰爭時,在浙江省任民政廳長,推動新縣制所累積的經驗之談。(浙江省於抗日戰爭期中,新劃盤安、三門兩縣。抗日戰爭勝利後,又新劃文成與四明兩縣。均由先父毅成公主導)。

  因此前立法院長劉闊才曾於民國三十九年九月八日致函先父毅成公,謂:「兄協助研究,草成方案。我苗栗縣民,對兄台更為銘感。」並常言:「阮毅成先生是苗栗設縣的功臣。劉是苗栗人,曾因二二八事件受牽連被補,後釋放,三十八年(1949年)受臺灣省政府主席陳誠邀約參舆規劃臺灣省地方自治。

  從父親日記和其它相關文件中得知,在討論臺灣地方自治實施步驟時,有人主張要舉辦侯選人考試,嚴定候選人資格。有人主張侯選人概由政政黨提名,不許人民自行登記。父親則持相反意見,父親認為:「臺灣省在日據時期,不准人民過問政治,地方行政人員,自鄉鎮長以上,大都由日本人充任。即小學教師,也很少用臺灣人。民眾不得學習政治、經濟、法律等學,更與實際政治隔緣。臺灣光復僅四年,人民重受祖國教育的時間太短,如果侯選人資格規定過嚴,甚至舉行考試,無異使臺省同胞,不能獲得為地方自治服務的機會。從而懷疑政府實施地方自治的誠意

  九月六日日記中記;有委員提出選舉權限於曾受國民義務教育之人,亦遭家父以臺籍同胞昔年所受,乃日本之國民義務教育。光復後接受中華民國國民義務教育者,尚未成年。況且臺省有不少文盲,年在四十歲與五十歲間,山胞中尤多,焉可剝奪其選舉權。

  「至於候選人概由政黨提名,且不說在地方選舉,是否可用。即以在大陸時選舉立監委員國大代表所造成的糾紛,已可證明,此時此地,不宜規定於選舉規程之內。」父親的這些意見,獲得多數委員的支持,與陳誠的採納。(三十八年九月三日日記)。

  父親曾在會議中,對部分委員所提不贊成民選之縣市鄉鎮人員為公務人員,持反對意見,其理由:若是則監察院不能糾彈,司法院不能懲戒。況且現行辦法凡任雇員二年以上者,即可有委任官資格;而鄉鎮自治人員,反不得任官。兩者勞逸迥異,待遇反而不同,恐有礙賢能之士為鄉里服務意願。

  今日被中國大陸研究臺灣地方自治者視為“關係臺省縣市地方自治最為深切,其制定精神為上無悖于‘憲法’,下求適應時地之需要,以為辦理縣市地方自治之基本法規”的《臺灣省各縣市實施地方自治綱要總說明》亦係先父毅成公於民國三十八年十一月六日在臺北市仁愛路家中寫成,包括總則、居民及公民、自治事項、自治組織、自治財政和附則等6個方面的內容,各縣市“地方自治”的範圍如下:(1)規定居民的權利和義務。(2)規定公民有選舉權、罷免權、創制權和復決權。(3)規定縣市自治事項。(4)縣市設縣市議會及縣市政府,縣市議會為立法機構,由縣市議員組成;民選縣市議員任期2年(自第三屆起改為3年,第四屆後改為4年),連選連任;縣市政府為行政機關,置縣市長一人,民選縣市長,任期三年(第四屆後改為四年),連選僅得連任一次。(5)鄉鎮(縣轄市)設鄉鎮(市)民代表會及鄉鎮(市)公所;鄉鎮(市)民代表會為立法機關,有鄉鎮(市)民代表組成民選代表得連選連任;鄉鎮(市)公所為行政機關,置鄉鎮(市)長一人,民選鄉鎮(市)長任期四年,連選僅得連任一次。(6)省轄市之下設區,區設區公所,置區長一人,由市長任命。(7)鄉之下設村,鎮(縣轄市)之下設裏;村、裏設村裏辦公室,置村里長一人,民選村里長,任期4年。(8)民選省議員等。(參見何海兵著《臺灣六十年》上海人民出版社2009年)

  行政院於1950年4月通過由臺灣省政府以行政命令制定的《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》,成為臺灣省實施地方自治的基礎。臺北市、高雄市於1967年、1979年分別升格為直轄市後,行政院依臺灣省之前例,分別制定《臺北市各級組織及實施地方自治綱要》與《高雄市各級組織及實施地方自治綱要》作為自治準據。這份臺灣省各縣市實施地方自治綱要原稿全文共四千字於四十三年二月,由臺灣省立博物館,裝裱成册,公開展覽。民國六十年五月,臺灣省政府主席林洋港向省立博物館取回原件,改存於中興新村臺灣省政資料館中。

  先父毅成公不僅参與臺灣省地方自治之規劃,亦是推動者之一。因臺灣省於實施地方自治之初,即設立臺灣省縣市選舉監察委員會。此為國民政府於大陸辦理立法、監察委員、國大代表等地方選舉時未曾實施之制度。足以補救國民政府以往在大陸辦理選舉之缺失。先父應聘為委員,前後共計十四年,期間北起基隆,南迄屏東,遍及臺灣省各地。得有機會深入基層,遍歷村里,了解民間情況。故其後無論是臺灣省政府、內政部、行政院或國民黨欲修改、和討論地方自治法令規章時,均邀請先父出席,並採納其所提意見。先父並多次為黨政機構訓練輔導地方自治工作人員,講解法令規章與地方自治之精義。可說是知行合一的臺灣省地方自治先行者。

  臺灣將於今年十一月二十六日(星期六)在臺澎金馬地區同步舉行地方公職人員選舉、與往常不同之處,是將所有地方公職人員選舉合併舉行,亦稱七合一選舉。避免幽靈人口在選舉日前後大遷移,造成選舉不公,和減少選務經費,降低社會成本。臺澎金馬地區現行的行政區劃,係根據臺灣《憲法增修條文》及《地方制度法》規定,劃分為臺灣省、福建省兩省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市、高雄市五直轄市;臺灣省(已「虛級化」)劃分;桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣十二個縣。基隆市、新竹市、嘉義市三個省轄市。福建省劃分:金門縣、連江縣。金馬臺澎地區共有153鄉、41鎮、17縣轄市。將選出新一屆的直轄市長、直轄市議員及里長,其中直轄市山地原住民區可望首度選出區長及區民代表,並由兩個臺灣省(十二縣三市)及福建省(二縣)選出新一屆的縣市長、縣市議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表及村里長。

  七合一”選舉,雖屬地方選舉,亦是地方自治精意之所在。由於此次選舉地域的廣泛性及選舉時機的敏感性,使得這次選舉的意義非同一般,現今執政的中國國民黨視之為鞏固政權的前哨保衛戰,民主進步黨將之看作是否能重新“執政”的風向標。選舉的意義、和影響已遠遠超出選舉本身,不僅牽動地方政治版圖的重新劃分,更影響到臺灣2016年後的“執政權”。而今臺灣的劣質選舉,也是一種不良文化的表現,嚴重妨礙社會的和諧和進步,也是社會正義解構的象徵。真是只聞民主未民安。有違國父孫中山先生、先總統蔣公和前輩先生們推動地方自治,實行民權主義的原意。

  國父孫中山先生是提倡地方自治最力的人。其手訂的建國大綱,全文共二十五條。而其中與地方自治制度有關者,佔二十一條。他留給我們整套的地方自治制度,那就是他所著的地方自治開始實行法,足証國父對地方自治之重視。國父逝世之後,先總統蔣公繼承其遺志。民國二十九年,頒行縣各級組織綱要,簡稱新縣制,以為戰時推行地方自治的方案,及戰後實施憲政的準備。蔣公在推行新縣制要義文中說:「地方自治,顧名思義,當著重在自治之『自』字,故凡一切,均皆求之在我。」又在告全國士紳書中說:「今自治行將發動,必須以地方之人、地方之財,辦地方之事。」

  地方自治,係外來名詞,清末譯自日本。梁啟超最先在其所創辦的新民叢報,介紹各國地方自治制度。清光緒三十四年(西元一九○八年)八月,頒行京師,府廳州縣,及城鄉三種地方自治章程,為我國有地方自治法規之始。

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