为规范与引导独立学院的改革发展，教育部在2008年颁布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称“教育部26号令”），自2008年4月1日起施行。这部立意与出发点都是好的国家部门法规，为什么签署施行这么多年却执行不下去呢？独立学院深化改革又面临怎样的形势？

高等教育大众化与“教育产业化”催生大批独立学院

　　“毫无疑问，独立学院是高等教育大众化的产物。”湘潭大学兴湘学院院长刘巨钦说。

　　一个国家高等教育毛入学率在15%以内就是精英阶段；15%～50%则属于大众化阶段；超过50%就是普及化阶段。对照美国学者马丁·特罗的这个理论，中国高等教育发展规模与人民需求之间的矛盾比较尖锐。

　　据参与国家教育政策制定的工作人员透露，1977年恢复高考以后，我国高等教育毛入学率只有1.5%，经过20年发展这个指标才增长至9.1%，而1997年世界发达国家高等教育平均毛入学率达到60%。

　　从1999年开始，中国高等教育进入跨越式发展阶段，即全国本专科招生人数1998年是108.36万，1999年达到159.68万，增长47.36%；2000年达到220.61万，增长38.16%；2001年达到268.28万，增长21.61%。

　　这一系列令人瞩目数字的背后，存在着政府对高等教育经费投入不足的严重问题。

　　据中国教育学会会长、北京师范大学原校长钟秉林介绍，1999年召开的第三次全国教育工作会议提出，要进一步改变政府包办教育的状况，鼓励社会力量以多种形式办学。在这一思想的推动下，浙江大学与杭州市政府联合创办的浙大城市学院，成为教育部批准的国内第一所独立学院。

　　“虽然教育行政主管部门从未提出‘教育产业化’，但是这股风气在地方愈演愈烈，成为一些地方推进教育改革发展的理论指导和政策取向。”上述参与决策的工作人员说，独立学院作为高等教育资源外延性扩张的一种特殊形式，在全国迅速发展起来。

　　教育部发展规划司的公开材料显示，到2001年全国独立学院有318所、在校生达186.6万人。

教育部26号令难以扭转一些经济大省的独立学院格局

　　教育部26令对独立学院的界定是，实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的普通本科高校。

　　江苏省教育厅副厅长丁晓昌介绍，该省正式批准成立苏州大学文正学院是在1998年12月，全省独立学院最高峰达到42所。后来教育部强调要有硕士学位的授予单位才能够举办独立学院，省内规范至26所。不过，知情者透露，“江苏省除江南大学太湖学院2011年6月按教育部26令转设为无锡太湖学院外，其他25所独立学院的转设工作一直进展缓慢。”

　　教育部26令施行后，浙江省教育厅、财政厅、发展和改革委员会联合发文（浙教计2009年181号文件）对全省独立学院申请验收工作进行部署：一是对浙大城市学院、浙大宁波理工学院等投资主体规范，2010年通过教育部考察验收；二是对宁波大学科技学院、湖州师范学院求真学院、温州大学瓯江学院、杭州师范大学钱江学院等7所学院剥离规范，计划在2011年通过验收；三是计划对浙江财经学院东方学院、浙江工业大学之江学院等10所迁建规范，2012年通过教育部考察验收。

　　令人意外的是，浙大城市学院、浙大宁波理工学院等一批独立学院至今未能通过考察验收。其中重要的因素是，教育部在独立学院规范验收政策要点中明确提出，对普通高校独自举办、普通高校与政府合作、普通高校与中国大陆境外注册的公司合作举办的独立学院不同意验收。

　　“浙大城市学院办学初期是由杭州市政府和浙江电信集团分别出资6000万元、5000万元启动的，学院在发展过程中又通过多种渠道融资9.6亿元投入基本建设，很难用教育部26号令来简单界定学校的举办者是谁。”浙江大学城市学院党委书记胡礼祥说。

　　据调查，浙江省曾引导独立学院谨慎引入民资，全省22所独立学院中有20所除了举办的公办学校外没有其他出资人；江苏省25所独立学院中有14所是国有民营二级学院；湖北省26所独立学院中有一半没有出资人。

　　“基于绝大多数独立学院源于公办校‘独资’的历史原因，甚至在2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》颁布时已基本定局，教育部26号令很难一下子扭转过来。”中山大学原党委书记李延保说。

大部分独立学院难以达到“独立”标准

　　“对于独立学院的设立及组织活动，教育部26号令设置了很多准入门槛与法律责任，但其具体的规定与做法脱离了我国高等教育的实际。”一独立学院院长说。一位知情者也表示，“某省15所独立学院中，只有两所在形式上符合教育部26号令要求。以此推算，全国80%左右独立学院都达不到标准。”

　　据透露，目前各界争议最大的三条规定分别是：第十二条，独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作；第十八条，申请筹设独立学院须提交下列材料（五），资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权。其中包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证；第五十六条，独立学院有资产不按期过户等情形的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚。

　　“500亩土地指标不够实事求是。若按这一标准执行，北京市现有的5所独立学院‘达标’都有难度。”北京邮电大学世纪学院院长李杰表示，对院长而言不要说500亩土地，有1000亩土地更好，可投资方就不一定同意。何况国外一些知名大学都没有达到500亩土地面积。

　　关于获取土地指标的难度，绍兴文理学院元培学院院长叶国灿深有感触。该院2009年就启动异地新建工程，校园规划面积1120亩。当地土地“招拍挂”价格达到300万元/亩，市政府支持学院建设给予19万元/亩，第一年给了100亩，第二年300亩，第三年80亩，第四年100亩，其他土地指标还在继续 “排队”。

　　此外，大部分独立学院资产过户迟迟启动不了。教育部独立学院规范验收政策要点中对资产过户的要求是，出资方负责办理过户手续，承担过户过程中的税费。但是，资产增值部分税费问题不是教育部门一家说了算，涉及国土、税务、财政等部门。

　　据全国人大常委会常委王佐书介绍，目前国内只有黑龙江通过地方立法减免民办高校资产过户费用，其他省份没有放开这个口子。有的独立学院院长透露，“省级政府秘书长主持召开多次协调会，但国土、建设、税务部门就是不同意减免。”

中国教育无法回避的“死结”

　　“教育部26号令从法律上对独立学院进行合法化，使其成为一种正式的办学模式。但在实际执行中缺乏操作性，尤其是没有完成资产过户就无法通过教育部考察验收，变成了‘死结’。”李延保说。

　　“自2013年3月31日至今，我们既没有接到任何通知，也没有看到什么正式文件，独立学院的发展与定位处于不明确状态。”浙江大学城市学院党委书记胡礼祥说出了一个尴尬的现象，浙大城市学院是全国独立学院的典型，教育部26号令施行以后，一直没有接受考察验收颁发“准生证”。

　　“教育部最大的麻烦就是‘26号令’。”丁晓昌说，教育部在对26号令征求意见时，江苏省教育厅明确提出建议。这种事情必须是由国务院牵头，各个部委包括财政部、税务总局等一起来做。

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揭秘独立学院背景：近7成由房地产资本掌控

　　注：独立学院数量依据教育部发展规划司截至2013年6月19日的统计数据；独立学院投资背景依据公开、合法途径获得。

　　“一说发展独立学院，往往举美国、韩国、日本私立大学的例子，从不举欧洲公立大学的例子。”日前，曾参与当年国家教育政策制定的人士透露，国家鼓励公办本科院校与社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办实施本科学历教育的独立学院背后，确实有学习西方私立大学的因素。

　　在中国，教育部26号令规定独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。“然而，有几个办学者是在做慈善？既然不做慈善就是一种投资行为。”江苏省教育厅有关官员说。

高等教育经费缺口令投资资本争相进入

　　据1998年全国教育经费执行情况统计公告，当年全国教育经费为2949.06亿元，其中国家财政性教育经费为2032.45亿元，全国普通高等学校生均预算内事业费支出6775.19元；当年全国GDP约为79553亿元，国家财政性教育经费支出占GDP的2.55%。

　　针对当时国内大多数高等学校经费拮据、设备陈旧、办学条件差、教师队伍不稳定的状况，上海师范大学原校长杨德广做了一个测算：1998年我国有1022所普通高校，320万在校大学生。如果有30%改制为民办大学，即有96万学生为自费生。假如生均培养费每年为1万元，学生按培养费的80%缴学费，每年约为国家节约教育经费76亿元。

　　若把76亿元投入到70%的公办大学，每所高校每年可增加1000万元；投入到国家重点建设的211大学，每所高校每年约增加7600万元；投入到扩大公办大学规模，按生均8000元拨款，每年可以多招收90万大学生，可使我国高中毕业生的高校入学率从34%提高到50%。

　　在这种国情下，一批民办专修学校、大专院校，籍此机遇与著名高校合作，升格为本科层次的高等学校，完成了民办学院几十年都难以达到的本科教育层次；一些从来没有办过教育的企业或企业家投入基本建设，利用母体学校的品牌效应，短短几年内就实现华丽转身。

　　苏州大学原副校长殷爱荪介绍，1997年年底苏州凯达房地产开发公司拿下土地，即现在文正学院这块土地，准备造别墅，因房地产不景气找该校洽谈办一所高中。校方则建议其办民办大学，投资3亿元，18年以后收回成本。对方就拿这块地到银行抵押贷款2000万元，从而给公司解了套。

　　“新疆某上市公司下属企业原在青岛搞了一个语言学校，同新加坡企业合作不成功，办学处于停滞状态，与中国海洋大学合作举办青岛学院就是想把资产盘活。”中国海洋大学原党委书记冯瑞龙透露说。

　　企业与名校合作办学，可以低价征得大量教学用地，获得优惠政策投入基本建设，学校无论怎么发展，属于投资方出资的土地和房子是现实存在和增值的。浙江大昌教育发展有限公司董事长表示，企业有兴衰，但教育的收入是稳定的。一些企业在兴盛时期投资教育，衰退时候就用教育补充企业。

资本进入教育领域自然要求回报

　　独立学院从创办开始，就客观存在营利性的问题。因为法律限制，没有一所登记为营利性组织。“时间就是金钱。”重庆大学城市科技学院董事长柴新卫说，企业认为进入教育领域应该获得合理回报，这点任何人都不能否认。它不可能像公办高校一样把钱沉淀在那里。部分高等学校在对待资本逐利性的问题上亦如此。

　　在教育部26号令中，明确规定符合条件的普通高等学校一般只可以参与举办1所独立学院。南京理工大学、南京师范大学、苏州大学、浙江大学、温州大学、福建师范大学、福建农林大学、山东财经大学、华中科技大学、湖北工业大学、长江大学、中山大学、重庆工商大学、四川师范大学、四川大学、贵州大学、云南大学、云南师范大学等不知出于什么原因与动机，都分别举办了两所独立学院。

　　与此同时，北方一家以地产、汽车、教育等领域为投资重点的集团，成为东部、中部及西部地区5所独立学院的投资方；另一家在美国纳斯达克上市的教育产业投资和管理公司则在中部、西部地区投资管理了3所独立学院。

　　“独立学院大部分举办者与最后实际控制人是房地产等各类投资者。北方某学院、中部某学院投资者都具有高官背景。”据知情者分析，官商及房地产等投资资本纷纷进驻独立学院的动因，不外乎是通过银行贷款自办一所3000人规模的独立学院，扣除征地、基建等硬件投入，其学费收入结余10年可全部还清贷款本息。

　　以北京市的5所独立学院为例，3所投资者有房地产公司背景，两所投资者有外方投资背景。其中一所独立学院的投资方表示，凡国家批准的独立学院需要引进新投资方或追加投资的，都在其考虑范围之内。

　　这个巨大“蛋糕”令公办高校也纷纷搞所谓的“民办二级学院”高收费。据本报记者调查，江苏省现有独立学院25所，由房地产公司及各类投资资本举办的独立学院有11所，高等学校投资举办的有11所，另外3所由央企及地方国有企业、行业协会举办。在教育大省湖北的26所独立学院中，三分之二的举办者为房地产及各类投资公司、企业，地方政府或部门、高等学校投资约占三分之一。

　　“近七成独立学院由房地产等各类投资资本在掌控。”中国青年报记者掌握的一份材料揭示了这种现象：“截至2013年6月19日，教育部发展规划司公布的全国独立学院为292所。其中201所举办者有房地产及各类投资企业背景，约占独立学院总数的68.8%；地方政府或部门举办的25所，高等学校举办的55所，央企及地方国有企业、行业协会举办的11所，分别占独立学院总数的8.6%、18.8%、3.8%。”

　　为隐藏投资者的敏感身份与各种错综复杂的利益关系，大部分独立学院在学院官方网站与招生简章中，都写着“新机制、新模式的本科层次全日制普通高校”，主管部门为省级教育行政部门。

中国企业往往用投资的理念去办学

　　一些发达国家通过捐赠等途径把大学办成名校，中国企业总想扩张，用投资的理念去办学，宁波市教育局原局长黄士力说。

　　当初设立独立学院的改革初衷，一是满足广大人民群众接受优质高等教育的强烈愿望；二是探索高等教育内部管理体制改革。在现实操作中，往往是记住了第一点，忘记了第二点，甚至有的独立学院“两点”都忘记了。

　　一名院长说，投资方认为投资就要有回报，最低期望值是拿银行同期等额资本的贷款利息；或者现在不拿走一分钱留在独立学院账户上，将来要花钱可以随时花。

　　“从独立学院收取学费中赚钱的是‘小虾米’，能在教育用地上进行‘教师公寓’项目开发的才是‘大鳄’。”这位院长对一些投资资本以独立学院办学的名义、“圈地”搞房地产开发现象表达了忧虑。教育用地与商业用地、工业用地价格存在几何级别的价差，且在税费方面享受不同的优惠政策，让投资资本有空子可钻。

　　湖北省一所独立学院在申请转设过程中，整体资产评估为7亿多元。其实，该学院出资人注册资金为7000万元，实际投入资金约4000万元，学校资产增值主要是土地增值与学费滚动产生的资产。投资方按照办学协议将评估后的30%无形资产划为母体高校，其余部分归个人所有。

　　“有相当一部分独立学院已经换了一轮投资方。”柴新卫透露，最初投资方的想法是利用政策杠杆、花几百万元把学校建起来，三四年之后就转手卖掉，以实现自身财富的滚动积累。

　　江苏省教育厅副厅长丁晓昌说，现在有些独立学院投资方不问青红皂白，每年9月底学生报到以后先把钱抽掉百分之多少；还有的举办者社会背景更复杂……