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评《加强城市规划建设管理》:拆掉的是小区围墙,毁掉的是对法律的信仰
评《加强城市规划建设管理》:拆掉的是小区围墙,毁掉的是对法律的信仰
作者:马光远 | 2016/2/23 15:15:11 | 浏览:1231 | 评论:0

评《加强城市规划建设管理》:拆掉的是小区围墙,毁掉的是对法律的信仰

  最近发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出,“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。”文件一公布,就引发了巨大的争议。这句话引起争议,原因很简单,倒不是大家否定街区制。问题的关键是,这是一个法律问题,而且是涉及到私人产权的法律问题,而且是一个在《物权法》上规定的非常清楚,没有任何歧义的法律问题。至于什么围墙打开后小区的安全,物业的维护等等,那其实是一个非常次要的问题。

  2007年通过的物权法第七十三条说的很明白:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”也就是说,在现有的法律体系下,小区的土地使用权属于全体业主,全体业主在购买房屋产权的时候,所谓的“公摊部分”其实就是为这些道路、花园以及建筑物的共用部分支付的成本。在这种情况下,产权的归属是很清晰的,现有的封闭小区的一切共用部分都不属于公共财产,而是全体业主的私人产权。

  面对《物权法》的明确规定,公权力表现出的傲慢已经不是个案,之前有关部门讨论“闲置”的住房公积金如何用于保障房假设就是典型案例。在一个长期以来视“私”为肮脏和道德上不具有优越感的社会,要扭转这个偏见非常不易。然而,中国要真正成为现代文明国家,就应该明白,文明始于财产权,始于对私有财产的尊重和保障。在人类历史上,只有那些对私有产权给予尊重和充分法律保障的国家才崛起为强国,这不是偶然的。“风能进,雨能进,国王不能进”的理念之所以在欧洲根深蒂固,这是血的代价换来的进步。

  中国一直在强调要成为创新型国家,笔者自始至终认为,影响中国成为创新国家的关键在于能否尊重产权和法治,一个私人产权总是受到侵犯威胁的国家,企业家不会有创新的动力,“在一个只有40年寿命的产权的土地上,怎么可能生长出百年企业?”居民小区的道路和花园如果要公共化,必须按照法律规定的征收程序,并给予足额的补偿。而不是政府单方面的宣布。美国前任大法官威廉.道格拉斯曾深刻地指出:“权利法案的大多数规定都是程序性的条款,这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”

  基于此,笔者将2007年《物权法》通过时写的评论文章再次在这里发布,想提醒大家,不尊重业主的权利,拆掉的将不仅是小区的围墙,更是社会对法律的尊重和信仰。

  物权入法、政府良治与观念变迁

  历经十年起草,七次审议的《物权法》终于在2007年3月16日十届全国人大五次会议上以2799票高票通过,中国有了第一部规范财富归属关系的法律。确保物权法的通过,是中国社会各界难得的共识,在这个被《第三次浪潮》的作者托夫勒称为“财富的革命”的时代,这部法律的通过对于转型攻坚期的中国而言,其在法治、经济和观念变迁以及国民人格再造方面的意义,何止“革命”二字可言!

  文明始于财产权,始于对私有财产的尊重和保障。财产是公众自我发展和寻求幸福的基础,法律是否许可个人合法地追求财富,并对他们取得的财富提供法律保护,这不仅仅对每一个个人意义重大,而且对社会的发展至关重要。托夫勒在《财富的革命》中指出,如果把财富看做是具有革命意义的东西,那我们不仅要看数量上的变化,而且要看它被创造、分配、流通、消耗、储存和投资方式的变化。也就是说,真正革命意义的是财富的确认、流转和保障制度。自从启蒙运动以来,经济学家们就认为有益的经济制度必须保护产权,确保人们得到回报,签订合约以及解决纠纷。

  著名经济学家诺斯在《经济史中的结构与变迁》中,通过比较不同社会制度在长时间内的经济实效,诺斯发现,那些保证产权并对经济纠纷提供可以预期的解决方案的国家为经济发展提供了很好的环境。西方大国的兴衰,近代各国的沉浮都证明了这点:英国与荷兰之所以在17世纪超越了法国与西班牙,主要是因为对产权的有效承认和良好的政治法律制度。而从现代来看,产权的法治保障功能,在儒家思想统治的地区亦有着很强的生命力,台湾,韩国,新加坡等国家和地区在经济获得一定程度的发展以后,本身也开始向宪政体制转变,从而保持了经济的稳定发展。相反,那些停留于家族和专制统治的国家,如印尼,则难以避免政府腐败和乱流四起。

  中国改革开放二十多年的历史事实上也是一部财富观念变迁的历史。建国以来,人们一直对私人财产存在偏见,认为私人财产是产生剥削和人与人之间不平等的根源。直到近来,私人财产权也一直是在夹缝中生存。但令人欣慰的是,这种政治和意识形态的影响越来越弱化,私人财产越来越得到保护和尊重。从1988年私营经济写入《宪法》,到2004年宪法修正案私有财产的保护入宪,见证了中国财富观念的重大进步,体现了中国政治立法的历史进程,反映了中国政治理念的变化和财产观念的变化。因此,物权法的出台与其说是法律变迁的结果,勿宁说是财富观念自然变迁的结果。一个合理的建立在所有权制度基础上的物权法,不但为依法唤起人们创造财富的想象力和激情所必需,而且也为社会的发展所必需。

  一个社会的进步,要从尊重公民的财产开始。而尊重公民财产权利的前提是正确划定公权力与私人权利的界限。在现代法治社会里,执政者对民众所负的宪法责任或者政治责任中,有一项最基本的责任,就是要制定法律许可民众取得财产、引导民众合法取得财产、并对民众取得的财产提供切实的保护,从而达到促使社会稳定富足的目的。物权法作为排他性的法律,其为政府公权力的行使划定了明确的边界。所谓“风能进,雨能进,国王不能进”是对这个原则最好的写照。物权法的出台,对于政府良治的实现无疑奠定了依法行政的产权基础。

  在国际竞争日益剧烈的今天,如果一国选择了有利于生产率增长的产权法律制度,则它就选择了繁荣。与此相反,如果一国允许破坏生产力的政策和法律存在,也即选择了贫穷。对于一个文明社会而言,发展的首要制度要件是一个完善的产权制度和文明的财富观念。托马斯.弗里德曼认为,“世界是平的”,全球的制度在竞争中趋同,中国正在“平坦”的国际环境中进行着“大国崛起”的努力。《物权法》的出台,无疑是这种努力进程中最重要的举措之一。

“小区拆墙恐惧”考问中国城市文明

(FT)

评《加强城市规划建设管理》:拆掉的是小区围墙,毁掉的是对法律的信仰

一夜之间,一条城市规划方面的中央文件,在中国舆论场中引发了爆炸式的反应。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》表示,新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区;已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化。公众纷纷猜测,这是不是意味着已建成的小区要“拆墙破院”,而这势必影响居民生活。这个突然降临的文件激发了普遍不安全感,一种焦虑甚至恐惧的情绪开始蔓延。

从原理上来说,如果是在一个现代的法治社会中,是建设封闭式小区还是开放式的街区,应该由企业自行决定,由市场上的购房者来进行自主选择,政府为了公共政策目的可以进行一定的引导,但一定要保证合法公平。固然,在西方城市,街区制是很流行的做法,但也存在着封闭式的小区,二者并行不悖。理论上,在实行土地私有制的国家,万一封闭式的住宅区的确造成或加剧了拥堵问题,损害了公共利益,政府可以通过合法程序对其内部道路进行征收,并给予公正合理的补偿。甚至,私人土地所有者可以和周边居民达成协议,由后者购买土地的通行权。总之,在产权明晰和法治化的情况下,面对安全生活与交通方便等不同诉求,政府与私人之间,私人相互之间,都可以通过博弈达成各种解决方案,并根据现实的发展而不断调整。

虽然中国实行土地公有制,所有城市土地都是国有土地,但是,从所有权可以衍生出其他物权,即使在土地公有制下,只要这些物权的权利边界和权能可以明晰,问题同样是能够解决的。在此,我们不妨从法律角度来考虑一下,封闭小区与拥堵之间的矛盾如何处理——如果这个矛盾确实存在而且很严重的话。

当前,根据中国法律,划拨和出让是国有土地使用权的两种主要形式,以划拨方式取得土地的费用很低,或者是无偿的,而出让方式则支付了土地出让金。这份《意见》中提到的单位大院,很多是以划拨方式取得国有土地使用权的,而住宅小区,则几乎都是以出让方式获得国有土地使用权的。对这两种情况,应该区别看待。

北京等城市存在的单位大院,是一种计划经济时代的遗留物。计划经济的特征是低工资和高保障水平的结合,单位大院虽然解决了很多城市居民的住房问题,但也造成机制僵化、公共空间无人维护、个人自由受限制等问题,在行政主导的分配中,也存在着严重的不公现象,并不被居民满意。中国改革开放之后,在市场化大潮的冲击下,单位大院日益不合时宜,许多大院居民也摒弃了这种生活方式,而愿意购买商品房,选择更自由和高品质的生活。同时单位大院的存在割裂了城市空间,在车流增多的新现实中,加剧了交通拥堵。而这是完全没有必要的,因为根据法律,划拨的土地政府是可以根据需要收回,从而解决拥堵问题的。所以,“打开”单位大院,既符合城市发展的要求,也不会损害公共利益,这一决策是应该支持的。

但居民住宅小区则是另一种情况。居民在购买住房时,其所支付的购房款,其实已经承担了相关的土地出让金,而且居民购买的是完全的住宅区的土地使用权,而不仅是房屋所占土地。这是有明确的法律依据的。《物权法》第73条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。”居民在购买住房时,显然也是考虑到了小区的封闭性、安全性、宜居性等诸多因素,并为此支付价款的。现在要“打开”住宅小区,实现“内部道路公共化”,相当于把这部分土地的使用权收归国有,其实是一种征收,当然需要经过正当程序并给予业主补偿。而且,因道路公共化而给小区安全性、环境和宜居性造成的损害,居民也应该得到利益补偿,显然不能根据一纸文件贸然为之,即使是“逐步”实现也不行,必须有严密的法律依据,并制定严格的程序,由各方通过谈判来达成公平的征收方案。

面对小区被强行“打开”的恐惧,很多居民指出,更应该“打开”的是政府机关所占的道路和场所。从法律上来看,这是很合理的诉求。很明显,中国的很多政府机构是封闭化的,占据大片土地和内部道路,土地使用效率低,而在西方,尽管很多政府大楼内部有严密的安保设施,但并不占用大量本可用于公共用途的道路空间。政府机构所占空间的开放,是合理可行的:与居民小区相比,政府机构是工作区域,对生活环境质量的要求低,而且公务员本来是“人民公仆”;在政府机构工作的主要是自我保护能力强的成年人,而不是需要特殊保护的老人和儿童;政府机构本来就配备了更强的安保力量,与居民小区不可同日而语;最重要的是,“打开”是为了缓解交通拥堵这个公共利益,而为公共利益服务,本身就是现代社会里政府存在的意义所在。所以,无论从经济性、公平性还是政治伦理的角度讲,占据过多公共空间加剧拥堵的政府机构,的确是应该更早“拆墙破院”的。

事实上,在资源稀缺的现实中,任何公共政策都不可能让所有人的所有利益得到满足,而必然是不同利益之间的平衡和妥协。在中国的公共讨论中,封闭式小区的存在,从来都没有被认为是造成拥堵最重要的因素,至少没有公共交通设施不完善、城市规划不科学等因素重要。而且,并不是所有封闭式小区都加剧了拥堵,例如,在交通压力不大的地区,封闭式小区的影响并不大。对于这些小区来说,“打开”带来的交通便利收益很小,对小区居民利益的影响却很大,所以“原则上不再建设封闭式小区”的做法显然过于“一刀切”,也影响购房者的选择权,不利于楼市的发展。

即使有的封闭式小区造成的拥堵效应,到了非“打开”不可的程度,也应有多种选择方案存在。比如,只是把小区道路变为公共道路,但仍保留业主所有权,车辆或行人有通过自由而无长期停留自由,对此政府和小区居民达成精细化的契约,并由小区物业进行严格的管理。然而,考虑到中国目前低下的城市管理水平、业主自治水平,考虑到政府滥用权力的倾向,以及公民薄弱的维权意识、维权能力,这样的理想状态显然是难以实现的。在现实中,它几乎必然会演变为演变成对居住者权益的侵夺。因此,“打开”的做法必须谨慎。

事实上,封闭式小区的通行化,是在中国公共服务水平差、社会安全程度低、民众相互之间信任程度低的中国现实中,所必然出现的一种状况。在单子化的社会状况下,较高收入者购买封闭化程度高的小区获取安全和高品质的生活,与周边居民区隔开来,较低收入者居住在“开放式”的“城中村”等地域,并忍受生活的不便和嘈杂,而且这两个群体的很多人相互敌视、恐惧。而且,政府也乐见封闭式小区的流行,因为其占据的大片占地,也为城市政府带来了巨大的土地出让金,成为政府的财源,同时政府因封闭式小区的内部管理而减轻了自己的公共管理职责。归根结底,这根本不是所谓中国人“农耕社会心态”导致的结果,相反,这种封闭心态才是中国没有现代政治文明、城市文明的造就的。

可以说,中国没有真正的城市文明。真正的城市文明是在自由的环境中市民自治,以民主方式做出城市管理决策,而不是由行政当局朝令夕改、为所欲为。现代城市文化的精髓是自由平等、公共治理。但中国城市规划和管理仍是政府主导,民众的心态也不是追求平等的。即使中国大城市的居民,也存在着严重的“部落意识”,一方面想要得到更好的保障,另一方面不愿放弃自己拥有的很多特权,实现所有公民的平等。在中国现实中,由于政府提供的社会保障功能的缺失,民众只有依靠家族、朋友,依靠无处不在的“关系”,抱团取暖,有能力的人购买私人化的额外保障,无能力的人无奈地承受所有不测风云。正是这种政治经济现实造成中国人缺乏公共精神和互助意识,物理上与精神上的“公共空间”双重荒芜,表现为环境污染、脏乱差,以及普遍存在的冷漠、戾气。

理念的进步总要以现实境况的进步为前提。在一个没有确立现代政治文明的国家,没有以有限政府、法治政府来赢得公民信任和安全感的国家,强求民众有西方城市中的开放心态,并把公民没有文明社会的心态作为拥堵等社会问题的根源,这是本末倒置,不仅荒谬,而且是不道德的。当前中国最需要的不是心态开放、能接受政府随意“拆墙破院”的民众,而是心态开放的政府,平等对待所有公民,依法行政,以尊重市场规律、城市规划原理而不是“拍脑袋”方式决策,并虚心接受民众的批评与监督,及时调整不合理的决定。

评《加强城市规划建设管理》:拆掉的是小区围墙,毁掉的是对法律的信仰

“中国围墙”为何不能一拆了之

侨报社论
 
近日,一份城市规划方面的中央文件在中国舆论场一石激起千层浪。该文件中明确提出大陆新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。对此,部分舆论纷纷形象地将之称为“拆围墙”。

消息一出,不安和焦虑情绪在公众中迅速蔓延:推广街区制是不是拍脑袋之举?谁有权打开小区?出门就是道路,小孩会不会不安全?小区安全性如何保障?停车问题如何解决?物业如何管理?开放使用小区道路如何补偿?而部分媒体迅速捕捉到一个关键性问题:如果要强行推广“打开封闭住宅小区”的决策,恐怕得先废除《中华人民共和国物权法》。《物权法》第七十三条规定:建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。依据此条规定,小区内部道路,其使用权属于所有业主共有,没有任何义务对外开放。即使要开放,也应该由全体业主投票自决。《物权法》是根据宪法制定,经人代会审议通过的,《意见》并不能凌驾《物权法》之上。

中国最高法随后迅速做出反应,称《意见》属于党和国家政策的层面,涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题,还有一个通过立法实现法治化的过程。旋即,中国住建部部长陈政高也发表署名文章,表示要实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市,都会考虑到各种实际情况,考虑各种利益关系,依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求,切实保障居民的合法权益。一句话,在小区拆围墙这件事上,推广街区制也不是拍脑袋之举,在推进过程中不会肆意妄为,而是要以法律为依据,依法行事。这样的表态无疑给忧心忡忡的民众派了一颗定心丸。

应该说,此次城市规划文件提及的街区制从理念上看是先进的,符合《马丘比丘宪章》的理念。该宪章把人、社会、自然紧密联系起来进行考虑,注重人文和城市空间的人性化,反映了“宜人城市”的理念。《马丘比丘宪章》是近现代的城市规划师们对工业革命后引发的城市日益膨胀、交通混乱、城乡脱离、居住环境恶化等矛盾进行不断探索,寻找解决之道的产物。

近30年来,中国的城市化进程加速,暴露出城市发展的种种矛盾。如小区规划多以封闭式住宅为主,楼盘各自封闭,城市缺乏“毛细血管式”道路连接,拥堵严重等等。最近出台的城市规划文件无疑是希望解决上述矛盾,如果执行到位有望取得良好效果。但是,即便理念再先进,在实际政策中,往往涉及到利益的取舍、涉及到多方利益主体的协调与平衡。在依法治国、依法行政的当下,政府应该注意的是,任何政策都应该以不损害个体的合法利益、实现多方利益的协调平衡为前提。

中国的改革进入深水区已是老生常谈,许多改革举措无论其出发点如何好,在执行中都会触动不同人群的利益。街区制引发的广泛争议就是一例。在这里,有政府意志的体现,有现有法律的框定(物权法),有不同人群的诉求与利益关系……如何将理念先进的街区制引入中国,并推广开来,考验着中国政府的执政智慧。要解决这一问题,必须依靠中共中央提出的“依法治国”这一基本方略,让权利公平、机会公平、规则公平成为全社会奉行的基本准则。

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