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林毅夫: 为什么会出现产能过剩? 如何化解?
林毅夫: 为什么会出现产能过剩? 如何化解?
3/16/2016 4:26:31 PM | 浏览:1289 | 评论:0

去产能需要有效市场、有为政府的协同发力

林毅夫: 为什么会出现产能过剩? 如何化解?

由于供给侧结构性原因,中国市场的调节功能难于发挥,从而出现了结构性产能过剩

  今年《政府工作报告》提出,去产能是2016年供给侧结构性改革的重点工作之一。我认为,应该“有效市场、有为政府”协同发力,通过“汰劣存优”来实现提质增效的去产能。

为什么会出现产能过剩?

  钢铁、煤炭、有色金属、水泥等行业产能的严重过剩既有周期性原因,也有结构性原因。

  周期性原因是,美欧日等发达国家尚未复苏,外部需求疲软导致我国出口增幅锐减,出口相关产业部门投资积极性下降;同时,我国危机初期采取的反周期扩展性项目建成完工,基础设施和房地产投资减速。国际、国内需求同时下滑,产能过剩因此产生。

  在正常的市场经济中,当市场需求出现周期性下降,价格持续低迷,部分效率低的企业会因亏损、破产而退出,产能相应减少,市场供需会达到新的均衡,留下的企业总体效率提高。我国则由于供给侧结构性的原因,市场这种“汰劣存优”的功能难于发挥,效率低的企业退出困难,于是出现了结构性的产能过剩。

  结构性原因包括非市场化的竞争主体和非公平的市场竞争环境。

  非市场化的竞争主体是由于僵尸企业承担了雇佣冗员维持社会稳定和增加地方GDP和税收的政策性负担,而享有预算软约束,能够持续亏损而不退出甚至扩大产能。非公平的市场竞争环境主要是监管体系不完善、不规范,部分企业可以通过降低环保标准、产品质量、安全要求等不正当方式降低成本,造成低水平价格竞争和产能扩张。

如何化解产能过剩?

  由于周期性和结构性原因并存,要在去产能时,实现“汰劣存优”提质增效,需剥离企业政策性负担,消除为僵尸企业提供政策性补贴的理由,并严格环保、质量、安全等执法,形成公平竞争的市场环境。同时,政府要通过加快高回报率基础设施建设和引导企业走出去,扩大国内外需求。具体的政策建议如下:

   一,全面剥离企业政策性负担,合理安置下岗失业人员。剥离政策性负担,人员分流和安置是关键。下岗失业要区分由于需求下降导致的市场性失业和淘汰冗员导致的政策性失业。对于市场性失业,社会政策应发挥“托底作用”,要以城镇居民基本医疗、养老、失业保险和最低生活保障等制度为支撑。对于政策性失业,需要新的政策安排,可利用工业企业结构调整资金或其他专项资金支持政策性失业人员安置。在重点地区、重点行业要开展有针对性的再就业培训,提升失业人员的再就业能力。

   二,调整地方政府考核体系,提高削减产能的积极性。可明确出台意见,将各级地方政府因“去产能”造成的GDP和税收变化单列,以提高地方政府化解产能过剩的积极性。

   三,明确债务处理规则,硬化企业预算约束。债务处理应坚持“市场化、法治化”原则,由企业、银行、资产管理公司等市场主体依法进行破产和兼并重组。落实金融机构呆账核销、加大抵债资产处置力度的财税政策。开设司法绿色通道,以公开、公平、公正方式加快企业破产和兼并重组流程。

  四,严格环境、质量与安全执法,构建公平竞争的市场环境。加大地方政府考核体系中环保、质量、安全的权重,对出现违规、违法生产企业的地区,实行地方政府首长和分管部门主管双向问责制度。完善相关法律法规和执法力度,推广在线实时监控,对未达标企业严厉处罚或关闭,让违规成本高于守法成本。

   五,积极扩大国内外需求,缓解周期性产能过剩。第一,加快高回报率基础设施投资,扩大国内需求,包括大中型城市地铁工程,京津冀、长三角、珠三角地区城际高速铁路,城市地下管道,华北等地区天然气管道铺设,棚户区改造等惠及民生的基础设施建设。第二,配合“一带一路”、“南南合作”等国家发展战略,加强产能合作,鼓励企业利用对外承包工程和重大基础设施投资项目,抱团出海,扩大国际需求。联合学术机构、政府部门和大型企业成立智库机构,加强国别研究,为企业“走出去”提供公共信息。


沈建光:去产能不应止于国企解困

 

林毅夫: 为什么会出现产能过剩? 如何化解?

中国式产能过剩的化解绝不能仅就去产能而“去产能

  “去产能”位列2016年中国经济工作任务之首。今年去产能工作将从钢铁、煤炭产业入手,意在5年之内,钢铁行业去掉1-1.5亿吨产能,3-5年煤炭行业退出产能5亿吨、减量重组5亿吨。其中涉及重新安置人口180万,中央财政承诺先期拨付1000亿用于支持该工作。

  去产能终于破冰,反映政府在“稳增长”巨大压力下,主动出击,大刀阔斧推进改革的表现。然而“既要产能退出,又要尽可能重组,少破产”,“让大量职工工作不丢”的表态,也显示了去产能工作中的矛盾和难度,表明深处于产能过剩的困境下,去产能工作已无可回避。

  产能过剩一直是近年来中国产业发展的“痼疾”。不仅困扰着钢铁、水泥、电解铝、玻璃等传统行业,而且太阳能、风能等新兴产业也难逃厄运。产能过剩行业整体亏损,机构繁杂,人员工资难以保证,困境之下,常年来依靠银行贷款不断展新,地方财政持续补贴度日,整体而言拖累中国经济。

  产能过剩风险之所以值得重视还在于来自国际经验的警示。日本上个世纪八十年代日本爆发的房地产泡沫与其后三十余年的经济衰退令人不寒而栗。实际上,对比当前中国与日本危机之前的情形,不难发现,其实已有不少相似之处,如经济增长放缓、货币政策效用递减、货币升值削弱出口竞争力等等。同时,危机爆发前的日本经济同样面临严重的产能过剩局面,大量僵尸企业占据社会资源,避免创造性破坏,长此以往,风险积聚导致最后以危机形势爆发,最终陷入流动性陷阱,亦值得中国引以为戒。

去产能不应止于国企解困

  如何去产能是个难题,当前中国决策层开出的药方主要包括:严格控制增量;尽可能多兼并重组、少破产清算;完善财政、金融等支持政策,做好职工安置;通过债转股能降低杠杆率和提升再融资能力,并能通过引入战略投资者,在深层次上实现产能过剩行业的重组。

  期待是好的,但可以预见,上述措施在落实中,仍将面临难题。比如,笔者以前所提,当前决策层去产能的思路体现了一种平衡思维,既要去产能,又要保就业,但也面临理想状态推进的不确定性。试想在市场条件下,如果企业财务状况若已达到破产境地,反而要求兼并重组,具体操作是由市场还是行政手段主导呢?由谁来出面?倘若任务又会落到国企肩上,是否有违于国企改革初衷?

  同样,如何做好职工安置,避免大规模社会问题出现也至关重要。然而,央行行长周小川在今年3月政协会议分组讨论时也提到,做好职工安置问题离不开养老、医疗保障体系的改革。但是,当前来看,上述改革进展仍然缓慢,现收现付在保障体系所占的比例仍然相当高,现在的人还承担着过去中老职工的养老保障负担。养老金账户可携带性不足,也是职工转岗再就业的体制性障碍。

  此外,备受期待的债转股,能否对于去杠杆、化解产能起到很好作用?理论上可以,但在国有企业改革推迟,企业经营行为无法实现市场化运作的当下,如何通过引入战略投资者进行公司决策仍然是个难题。试想进驻被整合的国有企业的董事会成员,在现有体制下,行政级别很可能低于需要纾困的企业管理者,这种情况下,如何履行其对公司治理监督的职责效果存疑。

  如此看来,与市场化国家去产能有所不同,中国式产能过剩的化解绝不能仅就去产能而“去产能”,要从制度性、体制性原因出发,配合以行政体制改革、国有企业改革、社会保障制度改革、价格改革、金融与财税改革等多项措施协调推进,才能达到标本兼治,从根本上化解产能过剩危机的初衷。

政府去产能的五大关键

  具体来看,笔者认为,如下几项改革是政府破解产能过剩难题的关键:

  一是理清政府与市场边界。一直以来,造成中国式产能过剩的原因很大一部分来自于政府行政的手伸的过长,特别是传统官员考核与晋升机制与GDP密切相关,才导致当前“重复建设”、“过度竞争”、“过度投资”和“产能过剩”等相类似的问题屡见不鲜。因此,在去产能过程中,要避免政府包办的路径,尽量运用资本市场,并强化破产中法治的力量,以市场化的手段去产能,才能让去产能的路不至于走偏。

  二是财政补贴需要强调有所为,有所不为。去产能过程中将涉及到大量财政支持,如何运用十分关键。从以往情况来看,财政补贴的过度支持也是加剧产能过剩,导致僵尸企业大量存在的重要原因,如中央政府对光伏曾在一个较长的时期内给予高达70%的投资补助,引发全国范围的光伏投资狂潮,而光伏产业已经成为产能过剩重灾区。在笔者看来,财政支持应该主要体现在去产能过剩中可能出现的人员转置工作,特别是配合社会保障体系的改革,减少转型中的痛苦,尽量避免以往过度支持特定行业与特定企业的老路上来。

  三是加快国有企业改革。过剩产能主要以国企为主,无论是债转股,还是关停并转,能否取得效果,都涉及到政府对待国有企业的态度,以及国有企业公司治理能否取得进展。当前面对严峻挑战之下,中国政府更需要中长期的计划和耐心。尽管短期内恐将牺牲一定程度的经济增长,但比较强刺激所带来的短暂经济复苏而言,改革红利更为持久。

  四是推进价格改革,发挥市场价格在化解产能过剩与产业升级中的作用。正如周行长在政协演讲中提到的,“产能过剩在很大程度上与价格扭曲有关。有些行业上项目时,大家都表现得非常积极,这很可能是因为价格有问题。价格有问题也可能是税收有问题间接造成的”。鉴于当前中国大多数资源性产品价格长期处于较低水平,土地、矿产等自然资源产权制度改革方兴未艾,水电煤气等价格改革也尚未完成,未来理顺价格机制,从根本上减少价格扭曲,进而将要素成本体现在企业运营成本之中,对于避免进一步的产能过剩局面同样重要。

  五是加快金融改革,防治金融财政化局面。虽然金融改革并不直接对应于产能过剩问题的化解,但利率市场化的持续推进,将有助于银行重新衡量资金成本与风险,对项目投资进行深入评估,防止资金源源不断进入过剩行业和企业。而从社会融资情况来看,进一步减低信贷比重,发展资本市场、私募债等多种形式的直接融资,更有助于降低企业债务成本,以及困扰中国民营中小企业多年的融资难、融资贵的局面,也能为化解产能过剩提供市场化途径。

  总之,今年去产能任务艰巨,但能否有效推进,不仅需要财政、金融方面的支持,更为重要的是一揽子市场化改革措施的配合。坚持依靠经济增长方式的转变,适度弱化政府对资源和生产的控制和影响,加快完善市场体制和机制的改革,进一步放开市场准入,严格破产退出制度,理顺市场价格体系和定价机制,才能从根本上发挥市场竞争优胜劣汰作用,化解产能过剩的痼疾。

林毅夫: 为什么会出现产能过剩? 如何化解?

产能过剩这块“痼疾”终要根除

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