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振兴东北“老办法”行不通 新思路:“体制复制”+“特区办特区”
振兴东北“老办法”行不通 新思路:“体制复制”+“特区办特区”
作者:刘世锦 | 2016/6/8 20:27:03 | 浏览:1272 | 评论:0

振兴东北“老办法”行不通 新思路:“体制复制”+“特区办特区”

东北再振兴需要新的思想解放,在制度创新上做大文章

东北经济的问题出在哪里?

  中国目前的产能严重过剩地区,共同特点是以重化工业为主,包括煤炭、钢铁、石油石化、建材等行业。这些行业正是过去几年中降幅最大的。东北地区在这方面表现的更为典型和突出。主要是东北地区的重化工业比重较高,国企占比高,即所谓的“单一经济结构困局”。宏观上看,东北地区GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收支等指标回落幅度较大;微观上看,企业亏损加大、失业人数增长,同时还伴随着一定数量的人口流失。可以说,东北地区国企形势严峻,民企也没有搞好。

  中国经济的结构转型,具体地说,就是随着基础设施、房地产和出口三大需求的新增规模峰值或增速峰值的出现,供给侧的重化工业相应回落,从而带动了整个经济由高速增长向中速增长的转变。

  这种转变合乎规律,是必然的,对相关行业及其所在地区也是痛苦的,特别是当供给侧调整赶不上需求侧变化、产业严重过剩的情况出现后,更是如此。我们近期进行调研的一些地区正是处于这种境况。需求下降、价格下跌、盈利收缩或亏损乃至全行业亏损、职工收入减少、坏账增加乃至违约、人才流失、财政减收,如此等等,均按照同一条逻辑链条毫不含糊地在相关行业和地区呈现。

  东北的问题有其特殊性,也具有普遍的典型意义。说到体制或制度,一个令人困惑的现象是,都是实行社会主义市场经济体制,都在学习贯彻党的文件,都在实施全国统一的法规政策,为什么不同地区的差别如此显著?这里需要引起关注一个元素,可称之为隐性体制”。对此尚无准确定义,大体上是指那些并未写在表面、但实实在在起作用,往往可能是主导作用的体制因素,如思维方式、做事方式、奖惩方式等等。或者说,指那些与明规则相对应的“潜规则”。

  早在上世纪改革开放之初,某大报开展过一场关于“做生意是否应有回扣”的讨论,持不同意见的双方都认为这个问题无需讨论。南边某省的人认为做生意拿回扣理所当然,北边某省的人则认为此举肯定违法。

  时至今日,对同一规则,特别是那些讨论、探索中的规则的理解,依然差别很大。比如,对国资国企改革,南边某省以为国有资本应当重点提供公共产品和服务,做那些市场有需求但做不了的事情,而且尽可能采取市场化的办法。北边某省则以为国企一定要守住阵地,即使面临困境,在重要行业依然要做大做强,防止“唱衰”国企。其实,看一下数据,前者国有资本的规模和实力明显高于后者。在改革开放发展诸多紧要问题的理解和实施上,都能看到程度不同的差别,背后似乎都能感到“隐性体制”的力量。

振兴东北的“老办法”已行不通

  近来讨论东北再振兴议题,可以提出颇多需要解决的问题,如国企体制、政府行为、市场规则乃至人的观念等等。又感到仅仅解决其中一个或几个问题,作用可能不大,所面对的实际上是一个整体环境问题。这里所说的整体环境,既包括“显性体制”,也包括上面提到“隐性体制”。通常提到的一些改革办法,主要是对付前一类体制问题的,对后一类体制问题不大有效。这大概是人们对这些地区改革不大乐观的缘由所在。

  地区振兴也是一种机遇。称其为机遇,是说振兴是有时间要求的,错过了特定的时间窗口,机遇就可能成为别人的。比如某些老工业基地,发展装备工业的基础相当好,有些方面,如产业工人素质和文化等,其他地方难以比拟。但若体制机制、政策环境问题解决不了,拖上若干年,那些有活力的新兴工业基地一定会去抢占这个市场,会利用老工业基地的资源,包括从老工业基地“出走”的那些有能量的人。蛋糕就那么大,别人吃了,你就吃不上了。

  近期重启东北老工业基地振兴议题,首先需要反思的是以往那套振兴思路和政策的成败对错。过去十多年东北经济曾经保持了两位数的高速增长,但那时是行业上行期。需要评估的是包括下行期在内的全过程,尤其是未来增长的可能态势。如果继续沿用扶持输血、投资拉动的办法,且不论正确与否,实际可操作空间其实不大,短期刺激效果也未必见到,更重要的是可能错失振兴机遇。对此类地区来说,真正的问题并不是已经出现的行业调整和困难,而是下一步能不能看到希望和出路,而这与观察分析应对局势的角度和思路直接相关。

振兴东北“老办法”行不通 新思路:“体制复制”+“特区办特区”

新思路:“体制复制”,“特区办特区”

  东北地区有着得天独厚的资源和环境优势,东北三省的城镇化水平和基础设施建设水平都不差。以城镇化水平为例,辽宁省的城镇化率超过67%,居全国前列。问题主要出在“制度土壤”上,东北再振兴需要新的思想解放,在制度创新上做大文章,而不能仅限于以前的“老办法”。

  一种可以探讨的思路是在一定范围内“换环境”。大范围改变环境不现实,但可以从较小范围做起。其实,这正是改革初期办特区的办法。新常态下办特区,时过境迁,须与时俱进。以东北再振兴为例,可考虑由经济发展和市场经济体制建设水平较高的广东、浙江、江苏三省与东北三省分别对口合作,开办特殊合作区。

  其实,此类试验已有。在广东,深圳特区和发展水平较低的汕尾市合作举办了深汕特殊合作区。前三年,关系不顺,发展缓慢。两年前,调整体制,以深圳干部为主,深圳的政策、规则为主,发展成果两地均衡共享,活力大增,一座产业和安居新城正在迅速崛起。

  这种“以特区办特区”,或者说“体制复制”,较小范围先换环境的办法,可以在东北再振兴过程中尝试。不妨设想一下,东北三省和东南三省在深入调研的基础上,分别对口在东北三省举办特殊合作区,面积可以相当于一个地级市的范围。合作区内,由东南三省派出的干部主导,主要沿用东南三省已有的政策、规则,形成合理的利益共享、风险共担机制。东南三省要选派德才兼备的优秀干部,派出时升格使用,工作业绩突出再优先重用,待遇保持不变或有所提高,有一套好的激励机制。

  此类地区间对口合作,与过去的对口支援有很大不同。主要不是给资金、给项目,而是给体制机制、给得力干部,协助先换小环境,逐步影响调整大环境。当然,小环境好了,包括合作方的东南三省相关地区的资金、项目也会来的,但这是“换环境”的引出的结果。这类合作只有在中国特有的制度条件下才能做起来、做成功,彰显我们的制度优势,也是新常态下推进改革的创新之举。

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