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刘晓博:只有6省市盈余,中国的财政状况失衡了吗?
刘晓博:只有6省市盈余,中国的财政状况失衡了吗?
8/21/2017 3:06:45 PM | 浏览:1105 | 评论:0

刘晓博:只有6省市盈余,中国的财政状况失衡了吗?

  最近几天,一篇题为《中国财政的真相:25省市自治区负债,只有6省市有盈余》的文章在朋友圈刷屏。这篇文章最早的标题是“神奇的财政平衡术”。细读原文,分析基本上是冷静、客观的,也比较严谨。但随后这篇文章被一些公众号整合、改写,重新发表,哗众取宠的成分就多了起来。

  由于普通读者不熟悉中国的财税制度,当他们看到只有广东、江苏、浙江、福建、上海、北京等少数省市有财政盈余,其他25个省市自治区(此处经济统计数据不包括香港、澳门、台湾)都需要广东等发达地区“供养”时,都深表震惊,以为国家要出什么大问题了。

  其实,完全不是这么回事。在解读中国“失衡的财政状况”之前,我们先了解下政府收支的基本概念。

  中国的“财政收支”分为三个部分:

  1.一般公共预算收支,收入来源主要是各种税。

  以2016年为例,全国一般公共预算收入159552亿元(其中超过13万亿是税,第一大税种是增值税,超过4万亿)。其中,中央一般公共预算收入72357亿元;地方一般公共预算本级收入87195亿元。

  在支出上,全国“一般公共预算支出”为187841亿元,由此可见这个项目下的赤字是2.8万亿。其中,中央一般公共预算本级支出27404亿元,地方财政的支出160437亿元。

  根据上面的收支看,在“一般公共预算”项目下,地方政府收和支差距是7.34万亿以上,这个差距是靠“中央税收返还和转移支付资金”来填补的,不过仍然是有亏空的。

  说白了,中国的财政制度,就是在“一般公共预算”项目下让中央政府多拿钱,拿走远远超过中央政府需要的钱,然后分给经济相对落后地区。这意味着,中央掌握了“财政第二次分配”的权力,可以把发达地区的钱调到中西部、东北地区使用。

  2.政府性基金收支,收入主要来源是国有土地使用权出让

  所谓“政府性基金收入”,主要包括国有土地使用权出让收入、彩票收入等。2016年,全国政府性基金收入46619亿元(其中地方政府收入42441亿元),中央收入占比不到10%。所以,这块收入主要是地方收入,也主要为地方所使用。地方政府基金收入里,国有土地使用权出让收入37457亿元。

  由此可见,国有土地使用权出让收入对于地方财政来说非常重要。事实上,国有土地使用权出让收入、与房地产有直接关系的税费,已经占到了财政总收入的30%以上。

  政府的“基金收支”跟“一般公共预算收支”是泾渭分明的。2016年,地方政府的基金支出是43962亿元;中央政府的基金支出是2890亿元,有超过千亿的盈余。

  3.国有资本经营预算收支

  别看我们的国企市值巨大,但是2016年带给政府的“分红”,一共只有2602亿元,在财政收入里几乎可以忽略不计。这2602亿元里,央企对中央政府的“分红”是1430亿元,地方国企对地方政府的“分红”是1172亿元。

  这部分收入,中央政府主要用来对地方政府进行转移支付,以及所谓的“支付改革成本”——比如国企的减员增效,关闭落后过剩产能等等。

  中国只有广东、江苏、浙江、福建、上海、北京等少数省市有财政盈余,其他25个省市区都需要广东等发达地区“支援”的情况,是中国财政的真实状况。但这没有什么值得奇怪的,或者过度担心的。

  第一,中国财政收入状况,从来都是非均衡的。

  在唐朝,政治中心就和经济中心发生了分离,转移支付就不可避免。

  唐代,遇到漕运困难的时候,皇帝常常带着太子、皇后、百官和十多万禁卫军从长安长途跋涉以“就食于东都(洛阳)”,可见当时转移支付规模的巨大和艰难(当时主要是实物形式)。北宋时期,也是如此。如果运河出点问题,东京汴梁就会震恐。

  上面说的仅仅是经济中心对政治中心的转移支付,其实经济中心对落后地区的转移支付也长期存在。到明清时代,趋势就更为明显——江南税赋占全国的60%,其中仅苏杭宁三地就占了全国的40%。在这种情况下,转移支付是常态。西北、西南地区的财政一定是入不敷出的。

  也就是说,中国目前“失衡的财政版图”在唐代就形成了,明清基本定型。如果说有什么变化,就是近代以来沿海地区的权重加剧,多了类似上海、深圳这样的“财税重镇”而已。

  此外,就是北京的崛起。在传统的农商时代,北京只能是被供养的首都。但到了后工业化时代就不同了,北京目前是中国新经济的中心,独角兽企业占据了全国一半,财政收入也非常耀眼。

  著名的“胡焕庸线”,是中国著名地理学家胡焕庸在上世纪三十年代提出的。这条线把中国的陆地面积分为两部分,其中西部的面积超过56%,但只有6%左右的人口;东部只有不到44%的面积,但却集中了中国94%的人口(2000年数据)。最近几年,山海关以北成为人口流出地区,所以人口和税赋的核心区进一步退缩到了历史上的“汉地十八省”区域,或者是秦始皇时代版图区域。

  当然,最核心的就是广东、江苏、浙江、北京、上海这些地区。在这种情况,转移支付是必然的,多个省份财政亏空是必然的。

  第二,东部发达地区,是不是吃了大亏?

  7个发达的省市(算上深圳),成为中国最大的财源。这7个省市吃亏了吗?当然没有!

  7个省市获得了官方给予的最大发展机遇,如自贸区、交易所、物流中心、交通枢纽、航运中心大都在这里。而且,在当前税制之下,这些省市通过商品流通,获得了向全国征税的权利。

  事实上,中国163万亿的M2(广义货币),有20%汇聚在北、上、深三大城市。而北、上、深的人口,即便按照7000万计算,也只占全国的5%。

  所以,北、上、深,以及广东、浙江、江苏、福建并不委屈。给国家做贡献、支持中西部发展是应该的。

  第三,财政不是用来盈余的,它的钱是用来花的,甚至就是为了“亏空”的。

  财政的最高境界是什么?一般人可能认为是盈利,其实大错特错了!

  因为财政的钱来自老百姓,来自企业,如果持续有盈余就应该减税。

  财政的钱就是用来花的,用来给民众提供公共服务,比如安全、教育、医疗、地铁、城市广场、图书馆、音乐厅等等。现代财政,还有了刺激经济、拉动就业的使命。所以,让老百姓满意才是最高境界,基本平衡是首要原则。

  在经济不景气的时候,赤字财政是重要的经济调控手段。尤其是当货币政策失效,陷入流动性陷阱的时候。但财政的钱要花到刀刃上,不能浪费,不能低效,更不能用来养闲人甚至被贪官侵吞。

  第四,财政出现数万亿赤字,国家会出事吗?

  根据财政部的权威数据,2016年中国的“基金收支”是盈余的,“国有资本经营预算”也是平衡的。在“一般公共预算”这块儿,大概有2.82万亿的赤字,占当年GDP的3.8%。

  这个“赤字率”超过了3%的警戒线,但超过得不多,很多国家也都超过了。最近一年来,国际货币基金组织(IMF)倡导适当收紧货币,通过财政刺激来推动经济发展,也就是赤字财政。

  “赤字财政”的实质,是央行定向印钱给政府,通过政府鼓励的项目拉动经济、带动就业。无论美国的天量国债,还是中国的国债,其规模一定是越来越大。所谓国债到期,其实是更多的新债替代旧债而已。

  当然,如果赤字率长期偏高,可能意味货币超发,会带来通胀,是变相向社会征税。这是国债需要记账,需要有阶段性上限的原因。

  政府开支巨大,一个重要的原因是——政府扮演了重要投资人的角色在地铁、高铁、高速公里、港口、机场等方面不断投入资金。也就是说,政府的钱大部分变成了基础设施,虽然有些项目效果一般,但整体促进了经济发展,这远比欧洲一些福利国家分了、吃了要好。如果不理解,看看希腊就知道了。

  中国的基础设施为什么这么好,有追上并超过美国的势头,就是因为政府投资非常强劲。

  当然,政府投资低效是一个大问题。目前“国企+政府”投资占全社会投资的比例仍然高达40%。

  所以,一方面我们没有必要为中国的“财政地区性失衡”而过分担忧,另一方面需要通过改革降低“国企+政府”的投资占比。

  如果政府投资占比降低,中国的财政压力马上就会大大减轻。但这时候,需要民间投资顶上去,否则经济会下滑,失业会上升。中国未来的改革,就是要通过市场开放,最终实现“投资主体”的转换。

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