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秦亚青:多边主义与全球治理——历史启迪、现实挑战与未来秩序
秦亚青:多边主义与全球治理——历史启迪、现实挑战与未来秩序
来源:华智全球观察 | 7/11/2019 3:58:21 PM | 浏览:75 | 评论:0

秦亚青:多边主义与全球治理——历史启迪、现实挑战与未来秩序

随着全球化的迅速发展,反全球化运动也在不断升级,近年来出现的一系列极具反全球化、逆全球化,民粹主义特征的事件,由于频率太高,甚至已经不能用“黑天鹅”这个词来形容。全球多边秩序和作为全球治理根本机制的多边主义遭受重大挑战。世界再度走到了一个十字路口:一边是权力政治的老路,这个经历几个世纪我们都已经非常清楚了,另一边是多边治理的艰难征程,迈向未来还是退回未来成为世界关注的重大问题,也直接关系到世界的和平与稳定,人类的进步与发展,乃至中国的前途。

一、历史的启迪

首先回看一下历史,国际关系历史上见证了多种世界秩序。比如说欧洲的古典多极均势秩序,冷战时期的两极秩序,还有从所谓不列颠治下和平到美利坚治下和平所代表的霸权秩序等。这都是实际存在过的秩序,不是书本上的东西。这些秩序虽然形态不同,但是都是以权力为核心的国际秩序,或者是绝对权力的强制,或者是均衡权力的制约。

不仅仅是国际秩序,对任何一种秩序而言,权力都是不可或缺的因素,但仅仅凭借或是主要倚仗强权支撑或维持秩序从来无法造就长治久安。第一次世界大战是一场残杀了无数生命的大灾难,使人们认识到了具有广泛参与的多边主义是维护世界和平与稳定的基本保障。

国际关系近现代历史显示,多边主义有三次发展的高潮。每一次都是发生在影响全人类的重大事件之后。第一次世界大战以后成立了国际联盟,这是多边主义一次重要探索,是当今多边主义的先行者。国联有很多的问题,不乏大国的争斗,权力的博弈,牺牲中小国、弱国的地位等等。但是国联用多边协商替代单边强制,以制度规则替代寡头权势,表现了对以强权维护和平的理念的质疑,也显示了以国际规则和国际制度维护世界秩序的尝试。当然,国联在这一问题上表现得过于理想化,忽视了当时国际社会崇拜权力的现实,矫枉过正,没有注意权力背后的实力,也没有足够的重视各大国之间的权力博弈,致使国联在处理国际重大问题时反而被强权掣肘,举步维艰。国际联盟没有能够防止又一次世界大战的爆发,并于1946年黯然谢幕。

国联本身似乎是失败的,但这并不意味着多边秩序和多边精神的失败,实际上国联最重要的贡献之一,是在一战废墟中建立或者说启动了一种共识,这就是多边主义的秩序原则。也就是在主权国家构成的国际社会中,多边秩序和基于规则的治理是维护持久和平的合理之路。虽然很多人认为国联只不过是一个乌托邦的美梦,现实主义大师卡尔写的《二十年危机》,其中就是以乌托邦来形容这样一种想法和做法。但是我们也看到,多边主义秩序原则却越来越被国际社会所接受,从某种意义上讲二战的爆发是多边主义共识受到极端国家腐蚀和最终被主要强权国家抛弃的结果。

第二次高潮是二战以后的联合国。联合国是在吸收国联失败经验的基础上重建的普遍性国际组织,它的实质依然是多边主义。虽然在二战结束后出现了对立两极的秩序结构,虽然两极的对抗多次使联合国陷入僵局,但以联合国为代表的多元主义为维护世界和平与稳定,发挥了重要的作用。联合国及联合国系统的各种国际组织在推动世界经济和社会发展方面更是功不可没。联合国的宗旨和原则依然是当今社会成员基本行为准则和规范,联合国所代表的恰恰是一个基于规则的多边主义世界秩序。联合国的建立和作用表明,二战血腥之中大家更加认识到强权是不能带来持久和平安全的,只有与时俱进地践行多边主义,普遍意义上的持久和平与发展才有希望,这也是人类总结出来的经验和人类自身的希望。

第三次多边主义高潮是冷战以后,可以称之为全球化时代的多边主义。虽然当时世界没有像一战二战这样的血腥和悲惨,但是维持平衡的两极消失,强劲的全球化浪潮席卷世界,因此产生的全球性问题不断涌现,这使得世界再次面临重大选择。虽然当时“退回未来”成为一种新的预言,葛汉文在刚刚冷战结束就写了文章,题目就是《退向未来》,谈欧洲冷战结束了,欧洲自己就要争霸了。不仅仅预言欧洲会回到强权争霸的时代,而且预言世界会回到基本的自卫状态。但是,多边主义制度原则恰恰在冷战结束时再次成为国际社会共识的基准,成为全球化时代治理和应对全球化挑战的基本原则。

在全球层面,多边国际组织发挥了重要作用,以联合国为核心,包括联合国系统机构的世界性多边性国际组织积极进取,在维和、发展、平等、文明对话、人的安全等各个方面采取了富有成效的行动。G20是在应对全球金融危机的重要关口成立的全球性经济金融治理机制,使新兴发展中大国和重要地区性组织首次进入全球治理的核心地带。欧盟、东盟以及其它地区组织和地区的多边安排,不但为地区发展、地区合作提供了发展机遇,而且为地区安全做出了贡献。金砖机制、上合组织等也都是多边主义重要表现,为地区的和平发展以及世界繁荣和安定做出了重要贡献。

所以简单回顾一下多边主义发展的历史,至少可以给我们这样几点启迪:

首先,同以前和其它的以权力为最核心要素的秩序相比较,可以做出这样一个判断:基于规则的多边主义,是迄今为止最为合理的秩序形态,是国际社会最重要的治理机制,也是促进国家合作最有效的制度设计。

第二,多边主义是国际社会共同构建的秩序,是在挑战中发展的,是在怀疑中成长的,是依着时代的发展而不断改革演进的。每一次都会受到重大质疑,但每一次都在往前推进,所以前途是光明的。

第三,多边主义秩序建立和多边主义原则的实施,需要基本的共识。每一次多边主义遭受重大挫折首先就是共识的破灭。

二、现实的挑战

冷战后30年,全球化迅速发展,一方面可以看到全球化确确实实提升了全球总体福祉,但是毫无疑问也带来了一系列全球性问题。回想一战之后强权政治野蛮回归,我们一下就会浮现出希特勒当年的情景,二战之后恐怖均衡的阴云密布,美国和苏联似乎时刻都要爆发核战争。冷战之后多边主义迅速发展正像前两次一样也受到了挑战,集中表现是我称之为民粹现实主义的强势崛起。

所谓民粹现实主义,就是民粹主义和强现实主义的结合,民粹主义强调本民族最重要,而现实主义强调实力最重要,民粹现实主义结合了两种思想的极端成分。强调民族国家至上,国家实力至上,并且成为一些大国的重要理念。可以看到美国最近采取的一系列的政策和战略都在充分表现这种理念,美国第一,美国优先,退出多边机制已经是美国非常明显的战略选择。民粹现实主义在国际政治领域表现为三个方面的回潮:权力政治回潮、国家中心主义回潮、极端民族主义回潮。

权力政治回潮使得对物质性实力更加崇拜,我们从来不否认权力一直都是最核心的政治概念之一,也从来没有从国际关系研究中消退,政治学研究一个核心概念就是权力。传统国际政治研究中的政治概念更多是现在大家理解的硬权力,是物质性权力,是强制性权力,其核心是军事实力。所以西方学者把权力定义为迫使别人做原本不愿意做的事情,在中国文化中从来没有出现过这样的定义。当下权力政治的回潮则是向强权回归:对物质性权力的崇拜,对军事同盟的强化,对军事实力的炫耀,无一不是回潮的具体反映。

国家中心主义回潮,则是将国家推向唯一的中心,使得国家在国际政治中的作用再次排他性彰显。全球化时代使得国家必须面对跨国性威胁,而跨国性威胁是任何一个国家都无法单独应对的。众所周知,美国是冷战以后唯一的超级大国,但是对恐怖主义又能怎么样?过去30年在一定程度上弱化国家作为国际社会唯一行为体的地位,当然我们不否认国家仍然是最重要的国际行为体,但国家不是唯一行为体。当下国家中心主义回潮,这是试图将国家推向唯一的中心地,不仅是国际政治的主导者,而且是国际政治的主宰者,国家实力也被重新认定为消除威胁最重要手段。

极端民族主义回潮是对多边主义最直接、最严峻的挑战,使全球治理遭到重大阻碍。民族国家这一国际政治基本概念是现代化和现代性的产物,用民族国家鉴定现代国家的做法,本身就反应了现代主义的实践和理念,民族主义也是现代国家构成重要成分。民族主义本身有着鲜明两面性,一方面凝聚民族力量,推动国家的形成和构建;另一方面,民族主义也是极端思想和极端力量的助推器,一旦民族主义发展到狭隘民族主义或者极端民主主义,其效应就会突显。极端民族主义本质是将一切其他民族视为异类,视为实现自我利益的阻力,完全丧失了正确的利益观。极端民族主义一旦形成便会成为一种强势负面力量,与全球化时代形成巨大反差,成为解决全球问题严重阻碍。

我们就需要问一个问题,为什么民粹现实主义会在现代世界强势兴起?实际在很大程度上,这是对全球治理失衡的一个反动。一方面全球化使得世界整体财富增长,并且是明显增长,发展中的新兴经济体也是在全球化大潮中迅速崛起,并且是群体崛起,否则就不会有今天的金砖机制,不会有G20出现,中国也不会成为世界第二大经济体。但是全球化也带来了重大问题,显现出全球化引发的核心矛盾,我认为这也是当今时代的一个基本的矛盾,这就是全球化对全球治理的重大需求与全球治理供给严重不足和低效之间的矛盾。30年来这一矛盾不但没有解决,反而越来越严重,越来越尖锐,成为民粹现实主义崛起的重要原因,成为西方一些政客鼓动民心的重要手段。

当今世界全球治理赤字严重,全球化时代也被一些学者称之为跨国威胁时代,说明全球化带来新的危险形态。有学者将全球化治理分为六种,包括气候变化、核武、生化武器、内乱、恐怖主义、经济和金融危机。回顾一下全球化和全球治理30年,在任何一个领域,重要的问题都没有得到充分和有效地解决。全球多边自由贸易谈判长期拖延,反恐越来越难,经济发展乏力,核武器问题比过去还要严重,气候变化方面,美国的态度使得费尽周折达成的巴黎协定一无所获。

从某种意义上来讲,民粹现实主义是对全球治理赤字的反弹,在全球化最需要优先实施全球治理的时候,全球治理却出现严重供给不足,产生尖锐负面效应,这些问题的存在和日趋严重,显现出全球治理体制和机制的重大缺陷。全球问题明显得不到解决,全球治理赤字成为人所可见的事情,所以一些人尤其是发达国家的政治家开始思考退向未来,所以民粹现实主义应运而生。更为严重的是,民粹现实主义动摇了冷战后形成的多边主义共识。任何一次多边高潮都是基于社会共识,尤其是主要行为体的共识。通过多边制度实施全球治理的共识受到严重挑战,现在有人认为是多边主义本身出了问题,民粹现实主义的一个重要表现就是退向单边,退向孤立的民族国家。

其实多边主义原则没有问题,多边治理仍然是全球治理最合理的途径,是国际关系民主化最明显的体现。应当说不是全球治理多边主义概念出了问题,而是当今世界的主导治理体系和治理机制出了问题:不是多边主义原则除了问题,而是多边主义治理机制面临全球化大潮出现了滞后。因此,多边治理体制和机制改革成为国际社会走向未来还是退向未来重要问题。

三、未来的秩序

全球治理的失灵使得全球性问题没有得到有效解决,以民粹现实主义为核心的反全球运动强劲兴起,现在可以听到很多对无序世界的悲叹和无奈,前进或者后退再次成为世界面临最大问题。

在可预见的未来,围绕建立什么样的世界秩序这一主题,围绕全球化与反全球化,多边主义与民粹现实主义之间的争论和竞争仍然会十分激烈。在一些国家包括世界体系主要参与者,将有更多的政策和战略倾向于后来,不过总的来说应该对人有信心,对国际社会有信心,我们相信世界是向前发展的,全球化是不可逆转的。美国不可能像一战之后那样退向孤立主义,中国也不可能再次关闭已经开放的国门。在可预见的未来,世界秩序仍然会以多边主义为基本的秩序原则。当然必须对现在多边机制体制进行与时俱进的改革,随着世界政治的演变,国际社会需要一个更能反映各种力量之间平衡的秩序,多边磋商和协调将在全球治理中变得更加普遍。它将日益成为协商的、基于规则的多边主义,或者说称之为“新多边主义”。

简单谈一下我对新多边主义的思考。主要强调多元治理(Pluralism),平等参与(Participation)和伙伴关系(Partnerships),最后一个是中国发明和提出的一种见解,可以简称为3Ps。

多元治理涉及“谁治理”这一根本问题。冷战之后国际秩序和治理体制更多地是一种霸权主导下的治理,随着发展中国家的迅速发展和发展中大国群体崛起,当今世界已经是一个真正多元和多维的世界。治理一个多元世界需要以多元主义界定治理主体,即以多元主体替代垄断性权力,只有真正实行多元主义才能够解决多元世界中的问题。中国提出共商、共建、共享的治理观,意味着国际治理的主体是构成国际体系和国际社会的世界各国和各种成员,而不是世界的某一部分或者某一类国家。这是一种共治共有共享的观念,是一种国际关系民主化思路,也反映了当今国际社会的实际状况。当前国家仍然是国际体系的主要行为体,多元主体首先是指不同发展水平、文化传统和社会政治体制的各个国家,也包括其他非国家行为体。

平等参与要求多元主体在全球治理过程中享有平等的地位。世界国家不分大小强弱,应平等参与全球治理进程,获得平等的话语权和受益权,看似容易,真正做到非常困难,但是这是我们必须要努力的方向。现有全球治理虽然参与国家众多,但是由于历史原因和制度制约,新兴市场国家和发展中国家并没有与其实力相匹配的代表性或者平等的话语权。多元主体平等参与全球治理,需要遵循民主协商的原则。全球治理是一个协商的过程,共商就要通过平等地协商解决不同领域的责任分担和利益共享问题,为合作求共性,寻求和扩大共同利益。主要发达国家与新兴市场国家由于处于不同发展阶段,对国家利益的界定和轻重缓急认识不同,在很多全球领域问题的意见并不一致,正是因为如此,协商解决是合法性的关键,强加于人则起反作用,无论在程序上还是实质问题上,平等协商都是实现有效全球治理的必要条件。

伙伴关系要求与全球治理超越单纯自我利益高于一切的心态,超越利益攸关方的单向思维。西方人在提出理论、概念的时候,多是以利益攸关方提出来的。要使全球治理有效、有益,就要超越单纯的利益攸关方思维,真正形成一种伙伴思维。将其他参与者在心态上视为伙伴,在实践中结为伙伴,伙伴关系要求作为伙伴的一方将另一方视为治理活动的伙伴,一荣俱荣,一损俱损,充分尊重合作伙伴的利益,己所不欲勿施于人。伙伴是命运共同体中维持共同体持久和平和繁荣的一种角色身份,只有将全球治理参与者视为伙伴,才能够真正实现共商、共建、共享。

四、结语

国际社会是一种演进性社会,虽然会出现短时间的焦虑、危机甚至倒退,但从总体而言,国际社会是进化了,不是退化。多边秩序是国际社会进步的表现,是比国际关系历史上其他秩序更为合理,更具合法性的秩序形态,比起其他秩序原则,多边制度治理也更加符合世界各国的利益,是最受各国和国际行为体认可的治理方式。

目前出现的反全球化和逆全球化政策和思潮,恰恰说明国际社会需要对现有制度的不合理、不充分进行有效的改革,当然改革不是推翻现行制度,不是任意地另起炉灶,更不是否定秩序原则。改革的目的是进一步加强多边秩序,使制度体系跟上时代发展,使制度性权力得到更公平的分配,使各个问题领域的制度更加有效地应对国际社会出现的问题,避免集体行动困境和公地悲剧。要实施这样的改革,一个重要的前提是国际社会成员,尤其是重要的国家和国际行为体,在历史发展的重大时刻重新凝聚共识,坚定不移地支持和加强多边秩序原则,使多元治理、平等参与、伙伴关系成为新多边秩序的鲜明特征和具体实践活动。

 

楊潔勉: 辯證把握國際格局 

 

秦亚青:多边主义与全球治理——历史启迪、现实挑战与未来秩序

  作者﹕上海國問題研究院研究員 楊潔勉

  國際格局是國際關係發展和國際力量對比的表現。國際格局一旦形成﹐會在一定時期內保持相對穩定並持續發揮作用﹐但國際格局又不是一成不變的。深刻認識國際格局的變與不變﹐有助於我們在國際事務中明確戰略方向﹑增強戰略定力。

  審視當今國際格局﹐可以發現其中總是交織著變與不變。當前﹐西方發達國家在經濟科技上佔優勢的局面沒有根本改變﹐但發展中國家力量持續壯大﹐國際力量對比加快調整。數十年來﹐儘管國際形勢風雲變幻﹐但和平與發展的時代主題沒有變﹐國際社會的主流訴求不是戰爭﹐而是謀和平﹑求發展﹑促合作﹔同時﹐天下並不太平﹐國際社會面臨的戰爭﹑動亂﹑貧困﹑大規模疾病﹑氣候變化﹑環境保護等全球性挑戰層出不窮。經濟發展是國際社會穩定的壓艙石﹐近30年來世界經濟發展既有促進增長的有利因素﹐也面臨不少難題﹐而科技進步和創新正在積聚促進變化的巨大能量。深刻認識國際格局的變與不變﹐不僅能更加科學客觀地確立自己的目標﹐而且有助於為國際社會貢獻更多智慧﹐促進國際社會在順應時代潮流中加強合作。

  從總體上看﹐當今世界正處於百年未有之大變局中﹐這是國際格局最大的變。近代以來西方國家主導的國際格局發端于500年前地理大發現和資本主義在歐洲的發軔。這一國際格局到第二次世界大戰結束後逐漸發生變化。發展中國家經過70多年的發展﹐逐漸成為影響國際格局變化的重要力量。當前﹐國際體系基礎正在發生變化﹐國際秩序面臨調整﹐全球治理需要變革﹐可以說是一個充滿矛盾﹑競爭並加快重組的時期。此時更需要國際社會各方力量充分認識國際關係發展趨勢﹐堅持多邊主義﹐共同推動建立相互尊重﹑公平正義﹑合作共贏的新型國際關係﹐推動建立更加公正合理的國際新秩序。

  如今﹐發展中國家的自主意識日益增強。中國特色社會主義道路﹑理論﹑制度﹑文化不斷發展﹐拓展了發展中國家走向現代化的途徑﹐給世界上那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇。新興市場國家和發展中國家對世界經濟增長的貢獻率已經達到80%。按照匯率計算﹐這些國家的經濟總量佔世界經濟總量的比重現在已接近40%﹐祗要保持現在的發展速度﹐10年後將接近世界經濟總量的一半。新興市場國家和發展中國家群體性崛起勢不可當﹐將使全球發展的版圖更加全面均衡﹐使世界和平的基礎更為堅實穩固。

  發展中國家自身的合作也向縱深發展。從上世紀80年代開始﹐廣大發展中國家掀起了合作新高潮﹐非洲聯盟﹑上海合作組織﹑金磚國家等不斷發展﹐在推動全球治理體系變革和國際規則演進中發揮著越來越大的作用。廣大發展中國家在國際格局中的地位和作用不斷提昇﹐一些發展中大國在國際經濟體系和全球治理體系中的話語權有了明顯提昇。隨著廣大發展中國家自身實力的增強和相互合作的加強﹐其在國際格局中的地位和作用還將進一步提昇。

  未來10年將是國際力量對比加速演變的10年﹐國際格局也將因此發生更大變化。中國將繼續發揮負責任大國作用﹐把握歷史發展規律﹐順應時代發展潮流﹐積極參與全球治理體系改革和建設﹐反對單邊主義和霸權主義﹐堅持多邊主義和國際關係民主化﹐為構建新型國際關係﹑構建人類命運共同體不斷注入正能量。

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