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任泽平:美国对华发起科技战的主要手段与潜在升级路径
任泽平:美国对华发起科技战的主要手段与潜在升级路径
9/5/2019 3:05:56 AM | 浏览:247 | 评论:0

任泽平:美国对华发起科技战的主要手段与潜在升级路径

从中兴事件到华为事件,美国对华发起科技战不断升级,从贸易战的谈判筹码升级为赤裸裸的战略遏制,工具手段之多、范围之大已经远超美苏、美日科技战。美对华科技战按针对主体可以分为三个层次,第一针对高科技企业,工具手段包括切断供应链、出口管制、限制海外市场扩张、配合金融战限制海外资本市场融资、巨额罚款、剔除行业标准制定组织甚至逮捕高管;第二针对科研人才,包括阻碍赴美留学、减少签证时间、阻碍学术交流、打击审查华裔科学家;第三针对政府的科技创新体制和产业政策,包括指责施压迫使中国放弃自主的产业政策和产业升级计划、减少对特定行业领域的补贴支持等。除了利用高科技垄断地位打击对手薄弱环节,美国往往还会利用舆论战、金融战等一系列政治、经济、外交工具发起全面进攻。

1 制裁中国高科技企业

第一,美国通过“长臂管辖”将特定的中国高科技企业或科研机构加入出口管制“实体清单”,从而限制重要原材料、设备、开发工具与软件出口,切断中国高科技企业供应链,使目标企业经营陷入瘫痪目前美国在半导体核心芯片、消费电子终端操作系统等方面拥有垄断地位,而中国虽然在消费电子、通讯设备等终端市场拥有一定的全球市场占有率,但在高端射频芯片、模拟芯片、FPGA芯片、EDA软件、操作系统等领域依赖进口,存在严重的供应链风险。以中兴事件为例,2016年3月美国商务部工业与安全局(BIS)以违反美国出口管制法规为由将中兴通讯及三个关联公司列入制裁名单,在没有美国商务部许可的情况下禁止美国供应商向中兴出口任何商品,最终中兴以支付11.9亿美元(其中3亿美元暂缓)罚款的代价与美国政府暂时达成和解。2018年4月BIS以中兴通讯做出虚假陈述为由再度对其激活出口拒绝令,导致5月份中兴通讯的主要经营活动陷入停滞状态,直到7月中兴最终与美国政府签署协议,以缴纳14亿美元(其中4亿暂缓)罚金、改组董事会、美国商务部派驻特殊履约协调人的代价暂时解除美国政府的出口禁令,期间公司股价最大跌幅超过60%。

任泽平:美国对华发起科技战的主要手段与潜在升级路径

未来美国可能继续利用其在信息通信技术等高科技领域的垄断地位对中国高科技企业发起攻击,具体来看存在三条制裁升级路径:1)扩大制裁企业范围。机械工业信息研究院数据显示,截至2019年5月17日被纳入美国“实体清单”的中国企业共261家(中国大陆143家、中国香港91家、中国台湾1家、其他国家的华为子公司26家),占美国实体清单总数的21.9%,数量仅次于俄罗斯,如中兴通讯(暂时解除禁令)、中广核、中核、福建晋华、华为、中科曙光等。以福建晋华为例,福建晋华生产的DRAM主要为民用产品且尚未量产,但由于与美国DRAM厂商镁光存在知识产权纠纷,仍然被美国商务部BIS以“威胁国家安全”为由进行制裁,可见美国商务部存在泛化国家安全和滥用出口管制条例的倾向。未来不排除美国继续制裁其他中国高科技企业,如中芯国际、长江存储、合肥长鑫、阿里、紫光、海康威视、联想、大疆等。2)扩大限制出口产品和技术的范围。2018年7月美国国会通过出口管制法案并由商务部工业安全署发布14类前沿技术封锁清单,拟对生物技术、人工智能和机器学习等14类核心前沿技术出口管制。由于在征询意见阶段多数商界与学术界人士反对,该提案暂未付诸实施,但未来不排除这类核心前沿技术受到出口管制。3)修改出口管制认定和约束条件。根据美国《出口管制条例》(EAR),受EAR约束的项目包括非原产于美国但含有美国成分(包括成品、软件、技术)且达一定比例(根据产品性质及类别分别有0%、10%、25%三条最低标准线)的“外国产品”。由于高科技产品背后全球供应链的复杂性,判定具体某个美国境外制造商产品再出口是否应受EAR约束时,往往需要结合律师等的专业判断,这也意味着此类判断有着很强的主观性。华为事件中,台积电就受到25%的最低标准线约束,最终台积电经过评估后仍维持对华为的出货。但美国可能修改对于外国产品中“美国成分”的约束条件,例如下调25%的最低标准线,强迫中国高科技企业的外国供应商进行业务切割。

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第二,美国政府以国家安全风险为由,限制中国企业对美方“敏感领域”尤其是人工智能、半导体、机器人、先进材料等“重大工业技术”领域的投资并购活动。2005至2015年期间中国企业申报美国外国投资委员会(CFIUS)审查的交易数量占所有申报数的比例由1.5%上升至20.3%,中国企业赴美投资并购的数量快速上升引起了美国的警觉,华为并购3Com和2Wire、清华紫光并购镁光和西部数据均告失败。特朗普上台之后,美国针对中国企业赴美的投资并购活动进一步收紧,2017年具有国资背景的中国资本尝试并购美国半导体公司Lattice和Xcerra均未通过CFIUS审查。2018年8月特朗普签署《外国投资风险评估现代化法案》,重点审查27个核心高科技行业,11月CFIUS正式加强对航空航天、生物医药、半导体等核心技术行业的外资投资审查,同时法案还规定美国商务部部长每两年向国会提交有关“中国企业实体对美直接投资”以及“国企对美交通行业投资”的报告,法案内容明显针对中国。

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未来美国可能在审查过程中泛化“国家安全”概念,并继续收紧中国企业在美国的投资并购活动。美国国防部认为目前CFIUS的审查仍存在一定的漏洞,比如部分中国投资由于金额不大,不构成直接收购,因此CFIUS无法对其进行审核。2018年特朗普签署的《外国投资风险评估现代化法案》进一步扩大了CFIUS的管辖范围,其中最重要的一条为涉及关键基础设施、关键技术或敏感个人数据的“任何其他投资”,即包括中国公司小额持股、对初创企业的早期投资、与美国公司成立合资企业等非控制性的投资行为。此外据彭博社报道,主管CFIUS的美国财政部正考虑把中国纳入一个“敌意国家”群组(hostile nations group),以国家安全风险为由,对来自这些国家的企业在美收购进行更严格的审查。

第三,美国以国家安全名义联合盟友遏制中国高科技企业在美、日、英、澳和新西兰的市场扩张,干扰中国企业的正常经营。当前华为作为中国企业在通信技术领域的代表,2017年其电信基础设备在全球市场占有率达28%,位居全球第一;2019年二季度手机市占率18%,位居全球第二。同时,华为在芯片领域、5G通讯领域技术均位列全球前列,其在2014年成功研制麒麟芯片,并引发巨大的市场连锁效应,华为海思在2018年度全球半导体设计类公司中营收进入前十,而在5G领域与美国高通同为标准制定的领头羊。在此背景下,2018年以来美国多次以国家安全为借口,频频出手遏制华为等中国企业的发展,例如1月阻碍华为与美国前两大运营商Verizon和AT&T合作,禁止美国运营商销售华为手机,打压华为在美国市场的份额;施压其贸易伙伴国,使得8月起澳大利亚、新西兰、英国、日本等国纷纷将华为、中兴等企业排除出政府采购清单和5G网络建设与服务招标名单,以行政手段干预全球通讯服务市场。

任泽平:美国对华发起科技战的主要手段与潜在升级路径

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第四,美国可能配合金融战工具限制中国高科技企业的海外融资、恶意做空相关股票和债券。具体来看:1)美国可能直接禁止中资股赴美上市融资。2)通过发布沽空报告和资本运作等方式做空中资股美国可能鼓励甚至指示第三方金融机构恶意做空中概股,引发海外投资者对中国企业信息披露和财报质量的质疑,增加上市融资难度。3)强迫中概股退市此举会吓退全球投资者,增加中国新经济企业的投资风险和退出难度,增加中国新兴产业的股权融资难度。中概股退市将对中国企业的品牌形象带来负面影响,阻碍中国企业在海外市场的拓展。

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第五,美国可能单方面对中国高科技企业发起制裁,对目标企业处以高额罚款甚至逮捕高管,严重干扰企业正常运行。2016年和2018年中兴通讯分别被美国政府处以11.9亿美元、14亿美元罚金,使得中兴通讯当年的净利润分别亏损2.03亿美元、10.13亿美元,而在2013至2018年其余年份中兴通讯净利润全部为正。2018年12月1日加拿大警方应美方要求,在没有任何正当理由的情况下逮捕了华为公司CFO孟晚舟。如果孟晚舟被指控的欺诈等罪名成立,被引渡至美国后最高可能面临长达30年的监禁。

2  打压审查科研人员、阻碍人才与学术交流

在人才与学术交流方面,美国主要针对科学、技术、工程、数学等专业的中国留学生重新收紧签证发放时长,机器人、航空和高科技制造业等部分专业留学生签证由5年缩短至1年。此外,中国赴美交流学者限制趋严,当前限制范围已经拓展到了在美国的中国千人计划学者,且领域也不再局限于高科技行业,甚至蔓延并影响到了其他学科学者正常的交流。2019年2月,由量子科学领域知名物理学家潘建伟领衔的“墨子号”量子卫星科研团队凭借为下一代的安全通信网络奠定基础而获得2018年度克利夫兰奖(美国历史最悠久的科学奖项之一),这也是中国科学家团队在该奖项设立的90多年来首次获得这一重要荣誉。然而由于签证问题,该团队的领头人潘建伟未能出席颁奖典礼。

美国还在加强对华裔科学家科研项目的审查,防止中国“从美国已进行的多年的科学研究中获益”。从2018年开始,由于越来越担心外国正在不公平地利用联邦政府资助的研究成果,包括美国国立卫生研究院(NIH)、美国国家自然基金会(NSF)等美国政府机构开始陆续对美国境内得到其资助的机构和科学家们开展了一系列调查行动。截至2019年7月,NIH已经向超过60家美国高校和科研机构发出了180多封官方通知函,对那些他们认为“没有如实披露研究经费来源”的学者开展调查。部分被调查科学家被认为可能存在双重支薪罪、未披露受到外国资助或转移属于他们所在美国机构的知识产权等问题,最终导致数名华裔美籍学者被突然免职。目前华裔科学家对于美国科研界“种族大清洗”的担忧仍在发酵。

3  指责施压中国政府产业政策

2017年8月,美国总统特朗普指示美国贸易代表办公室(USTR)对中国开展301调查。2018年3月,USTR发布了调查结果,即《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》(下称《301报告》)。《301报告》提出中国在高科技领域有三大重要政策,即《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《中国制造2025》,并在第四章中花费近百页篇幅对我国的高科技领域的产业政策进行了广泛的批评,认为中国政府通过国家战略、产业政策、资金支持等多种手段引导中资企业进行海外并购,并通过高科技领域的并购获取先进技术。

过去几年,中国对美高科技投资主要集中于航空、集成电路、信息技术、生物技术、工程机械和机器人、可再生能源、汽车等七大领域。其中,信息技术和能源领域增长尤其迅速,2009年-2013年信息技术领域的对美投资的年平均额为3.12亿美元,但2014年迅速增长至59亿美元,2015年和2016年维持在13亿美元和33亿美元的高位;2005年-2013年,能源领域的对美投资的年平均额为6.73亿美元,但2014年-2017年,年平均投资额增长至42亿美元。301报告进一步分析到,由于这些并购是基于政府政策目标而非市场决策,因此中国企业在并购中得到了包括中国主权财富基金——中投公司和国有大型商业银行在内的金融机构的大力支持。而中国国内对企业并购严格限制,外国企业无法在中国自由地进行类似交易。此外,由于交易中的部分损失由政府承担,中国企业在并购中更愿意承担损失。这些对于包括美国在内的外国企业而言都是不公平的。因此,301报告得出结论:中国政府制定的大量战略、各类政府注资背景的基金与国有银行为高科技术产业提供了不公平的产业政策,是近年来中国企业对外投资快速增长的主要原因。

事实上,理论与历史经验均表明产业政策一直在经济发展和产业结构升级过程中发挥着重要的作用,包括美国在内的各主要经济体近年来均在高科技领域制定相似产业政策,美方在产业政策问题上采用双重标准实质是为了遏制中国的产业升级。在市场经济运行过程中,由于资本的顺周期逐利性与历史局限性,从长期来看难以仅凭市场力量促进产业的升级与技术的进步。以国家主导的产业政策扮演着积极引导与调整产业结构的角色,能起到提升社会资源配置效率,加快产业、技术、人才向更优结构转变等重要作用。进入21世纪以来,伴随经济水平的不断提高以及计算机技术的进步,以大数据、云计算为依托的各类高端制造、智能科技产业逐步兴起,美德日韩等国为在新一轮工业革命中抢占先机,均纷纷出台相关产业政策鼓励、引导企业在高科技领域的投资。从发布的高科技制造业战略以及政策来看,各国指导性纲领中提及的战略目标以及实施方式相似度很高。2012年美国提出《先进制造业国家战略计划》,强调加快对中小企业高端制造业投资,并通过政府采购以及直接投资、支持基础技术研发、提高政产学研用模式效率、培育高科技术人才等手段支持高端制造业的发展。该计划内容与《中国制造2025》、韩国《制造业创新3.0战略》、日本《第五期科学技术基本计划》以及德国《高技术战略2020》主体内容以及实现的方法手段极为相似。

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中国如何应对科技战?

中方在面对美国科技封锁和打压时,更需冷静应对,吸收借鉴苏联、日本、韩国当年的应对经验和教训,并结合中国自身的实践,坚定不移深化改革开放,保护知识产权、放松管制、降低关税和非关税壁垒、持续加大研发投入、改善营商环境。

第一,外部霸权是内部实力的延伸,对于中美贸易战以及美方的技术封锁,我方最好的应对是以更大决心、更大勇气、坚定不移地推动新一轮改革开放,建设高水平市场经济和开放体制,展现开放自信。美方持续对华高科技打压,我们不宜往民粹主义和民族主义方向引导,而应往形成改革开放共识的方向引导。最好的应对是顺势以更大决心更大勇气推动新一轮改革开放(类似1960-1980年的日本、1960-1990年德国产业升级应对模式,而不是1985-1989年日本货币放水刺激应对模式),推动供给侧结构性改革、放开国内行业管制、降低制造业和部门服务业关税壁垒、加强知识产权保护的立法和执行、下决心实施国企改革、改革住房制度、建立房地产长效机制、大规模降低企业和个人税负、改善营商环境、发展基础科技的大国重器等。

第二,加快科教体制改革,建立市场化、多层次的产学研协作体系。由国家主导加大基础研究投入,由企业主导加大试验开发投入,多类主体形成合理的科研分工。在经费分配和科研项目管理方面可以借鉴美国的“同行评价”模式,加强对项目的内部竞争、事前筛选和事后评估,确保经费得到高效利用。对于企业尤其是中小初创企业主导的研发活动应加大减税力度,进一步提高研发费用加计扣除比例,加强对专利保护的立法工作学习斯坦福大学技术授权办公室的成功模式,完善对内对外的技术转化服务体系,并鼓励大学与企业开展多层次的合作模式,给予大学教职人员在创业、兼职、咨询方面更大的自主权,给学生创造更好的学习、创业和交流环境,形成良好的创新氛围。改革教育管理制度,夯实基础教育,提高高等教育投入,放开教育行业管制,改革教育理念,充分给予学术讨论的自由,生产思想与人才。与美国比,我国学前教育较好,但高等教育严重滞后。

第三,始终坚持政策自主,保持发展的独立性,不拿核心利益如战略性产业和战略性技术等做交换。正确、有效地实施产业政策,重点在于支持教育、融资、研发等基础领域,而非补贴具体行业、特定企业。发挥“集中力量办大事”的体制优势、组建研发联盟对“卡脖子”技术领域进行联合攻关。80年代美日两次签订的半导体双边协议,正是因为日本在军事和国防高度依赖美国而无法保持政策的独立自主,日本尚未实现技术全方位超越就遭受打击,严重拖累日本半导体发展。因此,面对美国借贸易战名义打压遏制中国高科技领域,我们要坚持底线,不能因外界压力而丧失自主权,不能拿核心利益与美国做交换以求得贸易摩擦缓和。

从日本、韩国发展半导体、90年代美国半导体复兴的经验来看,在追赶阶段由于一般有明确的目标,整合产研学集中攻关,产业政策往往能取得很好的效果;如果产业已经进入技术领先阶段,由于未来技术路线和市场需求存在不确定性,产业政策规划出现偏差的风险加大,应更多侧重间接扶持产业发展,尤其是教育、融资、基础研究。在贸易战导致不确定性增加的背景下,企业缺乏足够的信心和能力持续创新和投资,需要政府稳定企业预期。当前中国高科技产业面临的外部环境错综复杂,美国频频指责《中国制造2025》等计划属于非市场行为,但实际上美国就一直在运用产业政策支持高科技产业,例如美国20世纪60年代在半导体产业发展初期,政府采购集成电路的产品数量一度占到企业全部产量的37%-44%,这对创新企业、中小企业带来巨大的帮助。在80年代后期半导体产业面临日本挑战时,美国由国防科学委员会和美国半导体协会共同牵头建立半导体制造技术科研联合体,由联邦政府提供联合体一半的经费,研究成果由政府和企业共享,最终夺回半导体企业世界第一的位置。中国虽然目前成立了规模达数千亿的国家集成电路产业投资基金(“大基金”),但大基金的投资模式仍以分散投资和入股为主,无法像日本70年代的VLSI计划和美国80年代的SEMATECH一样实现资源整合、集中攻关、减少浪费、信息成果共享等多重效果。我们建议:1)在党政军领域加大对国产操作系统和国产软件的采购比例,逐步打造自主可控的生态;2)由政府牵头组建半导体技术研发联盟,联合华为、中兴、紫光、中芯国际等企业进行技术攻关。

第四,切实提高科研人员与教师的收入待遇,加大海外高端人才引进力度。从2004年8月《外国人在中国永久居留审批管理办法》实施至2016年10月,公安部共批准10269名外国人取得永居资格。而2010至2016年,年均7.4万、3.3万名中国人获得美国永居资格、国籍。当前美国加大了对华裔科学家的审查、并企图以中断人才交流等方式遏制中国科技进步,中国学者赴美交流限制趋严,限制范围已经拓展到在美的中国千人计划学者。中国应该抓住这一机遇,在研究经费资助、个人税收、签证、户口、子女教育等一系列领域推出引进海外高端人才的一揽子政策,切实解决科研人员后顾之忧,并为其科研、创业提供更大力度的支持。

第五,积极发挥金融对经济的支撑作用,推动科创板注册制改革。发展直接融资尤其是风投、地方性中小银行解决创业型、科技型中小企业的融资问题,加大对于风投的企业所得税减免力度。我国当前间接融资比重过高,直接融资占比偏低,不利于新兴产业和高科技企业的融资。通过科创板+注册制试点探索多层次资本市场建设,提高科技创新企业融资效率。

第六,针对美国制裁中国科技企业的行为,可同步反制。其一,可以冻结美国在华企业的资产,进行深度国家安全审查。其二,禁止美国企业在华从事威胁国家安全的相关商业活动,禁止企业和个人采购被制裁美国企业的服务、产品和技术等。其三,加快建立“不可靠实体清单”制度,对伟创力、联邦快递等在华美国公司参与科技战的投机行为进行制裁。

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