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中科院《“十四五”时期行政区划设置思路》:增设4个直辖市
2020/8/4 16:33:02 | 浏览:832 | 评论:0

这份名为《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》的研究报告,作者是中国科学院地理科学与资源研究所的王开泳、陈田,发表在《中国科学院院刊》2020年第七期(公众号“中国科学院院刊”摘要发布),“中国网”转载。

中科院《“十四五”时期行政区划设置思路》:增设4个直辖市

报告主要作者王开泳 ,是中国科学院地理科学与资源研究所副研究员,中国科学院地理科学与资源研究所民政部理论政策研究基地常务副主任。民政部行政区划调整评估特聘专家,中国行政区划与区域发展促进会专家委员会秘书长。

中国网是由国务院新闻办公室领导、中国外文局管理的国家重点新闻网站。

这篇报告的主要观点是:

1、城镇化是中国经济社会与改革取得关键性突破的主要载体。中国经济增长的潜力在结构调整上,而结构调整的出路在于跨地区要素的再配置,中国经济的未来是空间重构。行政区划作为一种空间治理的手段,是影响区域发展格局的重要因素,行政区级别变动与管辖范围变动对区域发展格局产生直接影响。

2、随着社会经济和城镇化的持续快速发展,必须同步推进行政区划调整,这有助于该地区整合要素资源,优化行政管理幅度,拉动地方经济发展。

3、作为国家权力的空间配置方式,城市行政区划调整的本质永远都是政治的决策与权力的重置。因此,行政区划作为一种行政资源优化配置的手段,其撤并整合与优化重组,深刻影响着空间治理体系的运行框架与成效。

报告提出了一系列具体建议:

1、积极培育全球中心城市。适应经济全球化和全球经济一体化的发展需要,高度重视全球中心城市在全球资源要素流动的通道和枢纽角色的作用,优化整合北京、广州行政区划设置,适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。

点评:注意,这里把北上广深定位为“全球中心城市”。这个定位传说了很久,未来看能否落实。(此前传闻:中国将把北上广深定位为全球中心城市,另外还有10到11个国家中心城市)

2、做大做强国家级中心城市。积极支持成都、武汉、郑州、西安、南京等城市扩大行政管辖范围,赋予国家中心城市更多的事权和财权,增强国家中心城市自主配置资源的能力;以国家中心城市为载体构建大都市圈,培育城市群发展极核,推动国家级城市群发展壮大。谋划确立雄安新区副省级的行政建制,优化其内部行政区划设置。

点评:注意,这里把南京列入了“国家中心城市”,而目前希望纳入的城市包括南京、杭州、青岛、沈阳等。重庆、天津是国家中心城市,由于面积足够大、而且是直辖市,所以没有被提及。

3、大力支持区域性中心城市建设。围绕京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略,强化行政区划保障支撑。支持国家战略区的省会城市、经济实力强市等区域性中心城市撤县(县级市)设区与管理幅度调整,促进城市行政区划内部结构优化促进市辖区人口和管辖面积均衡。

4、稳步发展地区性中心城市。以城区人口50万以上的地级市为重点,有序推进地区性中心城市市辖区扩容和优化重组,继续加大力度解决一些地级市的“一市一区”、市辖区面积过小的问题。适时、稳妥在中西部地区增设地级市,促进中部地区发挥优势加快崛起、西部大开发新格局加快形成。优化行政管辖幅度,一些人口面积过大的地级市或管理县级政区过多的地级市,可以考虑分设一个地级市;处于几个地级市交界,区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市,可以整合周边行政区,升格培育为地级市。

5、设立直辖市,缩小大省管辖幅度,推进扁平化管理。配合“一带一路”倡议和城市群发展战略,支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市,充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。

6、推进小县合并,促进区域空间整合。针对山西省、河北省等省份存在县级行政区数量多、规模小的问题,积极稳妥、科学合理地有序推进小县撤并,对人口规模低于15万人、面积小于500平方公里的小县进行合并,减少行政资源浪费,优化生产要素合理配置。

7、谋划建立市县分等制度,提高行政资源优化配置能力。

8、将行政区划调整纳入各地“十四五”规划,加强顶层设计。

9、深入推进省直管县和扩权强县改革,引导公共资源配置向县域倾斜。

点评:

第一,中国是强政府模式,发展经济的资源主要集中在政府手里。随着经济发展和人口流动,中国人口版图发生了巨大变化,原有的行政区划不适合时代。所以,应该考虑有计划、有步骤地进行行政区划改革。

以中东部为例,省级行政区划在明朝前期就基本成型,到了清代只是拆分了江南省、湖广和甘陕而已。也就是说,中国如今14亿人口了,但中东部的行政区划跟1亿人口时差不太多。这种超稳定的行政区划,需要调整了。

第二,中国的省级区域偏少,造成了多数省级区域管辖面积、人口偏大,只能增加层级来解决问题,形成了4级管理体制(国家—省—地级市—县),层级过多。如果减少层级,必须增加省级区域。

以日本和越南为例,面积虽然非常小,但省级行政区域都远超中国。日本都道府县47个,越南58个省、5个直辖市。中国也应该适当拆分人口大省、土地面积大省,增加直辖市和省的数量。

第三,中国正在围绕中心城市构建都市圈和城市群,但很多中心城市面积不够大。以中国的体制,中心城市最好能扩张到1万平方公里,这样带动能力会大大提高。

中科院《“十四五”时期行政区划设置思路》:增设4个直辖市

上图是中国主要城市的陆地面积(其中长春刚刚扩容过,表格里是合并公主岭市之前的面积)。

可以看出,深圳、厦门最应该扩容。至于上海、广州、郑州、南京、武汉等中心城市,面积也不够大。

北京看起来面积不算小了,但由于北部、西部多是山地,目前被迫向东、向南发展,也应该把廊坊的多个市县划给北京,以解决空间不足的问题。至少廊坊的北三县应该给北京。

至于济南,为了实现跨黄河发展,也应该再把齐河县划给它。而海南全省的行政区划调整也应该尽快进行,本岛东西南北中设立5个地级市就足够了,也就是说三亚、海口都应该扩容。

当然,中国还应该增加更多直辖市。其中最应该升格为直辖市的,是深圳。深圳如果要升格为直辖市,可以把东莞、惠州、汕尾并入。中国目前4大直辖市,2个在华北、1个在华东、1个的西南,南方缺少1个直辖市。

至于是否如报告所说,青岛、大连和喀什也升格为直辖市,是可以探讨的。大连目前经济总量连烟台都不如了,升格大连、拆分辽宁没有多大必要。而青岛、宁波和扩大面积之后的厦门,可以考虑直辖。

至于新疆,可以拆为两个省,或者把乌鲁木齐升为副省级城市,定位为国家中心城市,喀什升直辖市必要性不大。

另外,苏州、郑州也应该升格为副省级城市。

总之,行政区划调整是非常有必要的,的确可以解放生产力,带动更多地区的发展

最近一段时间,国家行政区划调整的步伐明显在加快。2020年以来,先后有长春、烟台、成都、南通、芜湖、邢台等城市进行了行政区划调整,其中长春是“外延式”扩容,其他城市是“内涵式”扩容(撤销代管的市县,增加市区面积)。

由此可见,自2019年11月十九届四中全会的《决定》提出“优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载与资源优化配置能力,实行扁平化管理,形成高效率组织体系”以来,国家对行政区划调整越来越重视,步伐越来越快。

本月,深圳、珠海、汕头、厦门即将迎来“特区建立40周年”,在这个特殊的年份里,深圳和厦门是否会如愿扩容,不妨让我们拭目以待。

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