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中評智庫:美一中政策的鬆動與影響
来源:中評社香港 | 2020/8/23 6:56:41 | 浏览:155 | 评论:0

中評智庫:美一中政策的鬆動與影響
 
美國“一個中國”政策因應美國國家利益的戰略考量,其內容在不斷調整。
 
  北京大學國際關係學院中共黨史專業碩士研究生齊艷在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊8月號發表專文《美國“一中政策”與中國“一中原則”比較分析》。作者認為:20世紀70年代以降,在處理對華關係以及台海政策中,美國政府逐漸形成並奉行“一個中國”政策,儘管有時會依據形勢變化略有傾斜,但是政策基本框架未有較大變動。而美國國會則採取立法等各種手段,如推動《與台灣關係法》與強化對台“六項保證”等,使得“三公報一法六項保證”構成美國“一個中國”政策的基本框架,逐漸與“一個中國”原則相偏離。特朗普就任美國總統後,美國“府會”的“一個中國”政策基本框架出現重大調整,由“三公報一法六項保證”轉變為 “三公報兩法加六項保證”,呈現“府會”共打“台灣牌”的新態勢。本文認為美國奉行的“一個中國”政策(One China Policy)與中國堅持的“一個中國”原則(One China Principle)既有相互重疊之處,也有相互區別之處,通過比較分析以期更清晰、準確地把握中美兩國關係的政治基礎。文章內容如下:

  一、中美關係改善中的美國政府與“一中政策”

  冷戰時期,美國出於“聯中抗蘇”的戰略需要,基於其國家利益的考量,在改善對華關係與處理其對台政策中,逐步形成了“一中政策”。從1972年至1982年中美關係正常化過程中,中美兩國政府之間發表的三個聯合公報以及相關政策聲明如“三不”政策構成了美國“一中政策”的“正面”基礎。其後,美國歷屆政府都宣稱奉行“一個中國”政策,以此處理中美關係。

  (一)“一中政策”正面基礎:中美三個聯合公報

  美國的“一中政策”源始於1972年2月28日中美兩國政府在上海發表的聯合公報。作為中美政府簽署的關於兩國關係的第一個公報,《上海公報》初步確立了有關“一個中國”的政策,並初步向中國的“一個中國”原則靠攏。公報表述為:“美國認識到(acknowledge)在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為衹有一個中國,台灣是中國的一部分,美國政府對這一立場不提出異議。”但它同時重申其對由中國人和平解決台灣問題的關心。〔1〕而中方聲明表述為:台灣問題是阻礙中美關係正常化的關鍵問題;中華人民共和國是中國的唯一合法政府;台灣是中國的一個省,早已歸還於中國;解放台灣是中國的內政,別國無權干涉;全部美國武裝力量和軍事設施必須從台灣撤走等等。〔2〕由此可以看出美國對台立場與中國還是有較大差距的,但雙方採取了“求同存異”的方式處理,既有共識之處,又各自表述立場。
  1978年12月,美國接受了中國政府提議的建交三原則,即美國與台灣當局“斷交”、廢除《共同防禦條約》以及從台灣撤軍,中美兩國於1979年1月1日正式建立外交關係,中美兩國政府發表了《建交公報》。美國政府在公報中聲稱:“美國承認(recognize)中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府”;“美國認識(acknowledge)到中國的立場,即衹有一個中國,台灣是中國的一部分”;“美國將繼續保持與台灣人民的文化、商務等其他非官方關係,並持續關注以和平方式解決台灣問題”。〔3〕相較於《上海公報》,《建交公報》在台灣問題上美方態度更明確,但同時也實施了之前的模糊性措辭。

  里根上台後,在對華外交上採取了“雙軌政策”,強調發展中美關係的同時要全面貫徹《與台灣關係法》,提升台灣在美對外關係中的地位。在售台武器問題上,里根政府不僅在數量上而且在品質上都大大超過了卡特時期的水平。中美兩國就此展開了激烈鬥爭,在中國強烈表明立場並做好讓中美關係降格的情況下,美國政府認識到事態發展較為嚴峻,兩國進行了艱苦談判,最終於1982年8月17日簽署了中美之間第三個公報《中美就解決美國向台出售武器問題的公告》即《八一七公報》。美方重申了《建交公報》原則,表明了美國無意侵犯中國主權和領土完整,無意干涉中國內政,也無意執行“兩個中國”或“一中一台”政策;“美方承認中國關於解決這一問題的一貫立場,即衹有一個中國,台灣是中國的一部分“;“美國承諾不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策,它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過美中建交後近幾年的供應水平,準備逐步減少對台灣武器的出售,並經過一段時間至最後解決。”〔4〕承諾不奉行“一中一台”或“兩個中國”政策第一次出現在美國政府的公開聲明中,是中美關係中的一大進步。但是對於公報中的某些文字的不同解釋也為今後雙方在此問題上產生分歧和矛盾埋下伏筆,比如“逐步減少”並未規定減少額度與規模等。

  (二)“一中政策”正面基礎:美國“三不”政策

  “三不”政策是美國“一中政策”框架中的另一正面基礎。第三次台海危機後,克林頓政府認識到台灣問題的高度敏感性和美中關係的重要性,基於戰略大局的考慮,美中在維護全球安全和繁榮上仍然存在廣泛的利益,因而決定改善與中國的關係,並提出與中國建立“面向21世紀的建設性夥伴關係”,因此,在對台關係上不得不有所顧忌。1998年6月,美國總統克林頓在其訪華時公開重申了美國堅持“一個中國”政策,並首次公開闡明了“三不”政策,即:不支持“台灣獨立”,不支持“兩個中國”、“一中一台”,不支持台灣加入任何必須以主權國家為單位的國際組織。〔5〕該政策是克林頓總統的口頭承諾,而且同樣具有一定的模糊性,比如其中“不支持”英文版本是“not support”,這是一個相對中立、模糊的表達,不支持不等同於反對,這就為該政策的後續執行留有了解釋與操作的餘地。

  總體而言,三個聯合公報與“三不”政策是美國在台灣問題態度上積極的成果,構成了美國“一個中國”政策框架的基石,是值得肯定的一面;然而,在這其中美國的措辭又充滿著較大的模糊性,雖是體現了“求同存異”的精神,但亦可導致不同的解讀,保持“戰略模糊”這也是美國“一中政策”的一個重要的特徵。

  二、美國國會在“一中政策”形成中的角色作用

  隨著中美關係的逐步改善,美國政府在涉台問題上傾向於“一個中國”政策。然而,美國國會長期以來則利用提出法案等立法手段不斷蠶食並偏離美國的“一個中國”政策,從而使“一中政策”框架變成以“三公報一法”為法理基礎,使其逐漸偏離中國的“一中原則”,因此國會在美國“一中政策”形成與演變中通常扮演著“負面”的角色。
  (一)“一中政策”負面基礎:《與台灣關係法》

  中美建交不足三個月,美國國會參眾兩院於1979年3月28日和29日分別通過了《與台灣關係法》(Taiwan Relations Act,簡稱TRA),卡特總統於1979年4月10日簽署後使其成為法律。《與台灣關係法》以美國國內立法的方式,作出了很多違背中美建交公報和國際法原則的規定,中國人民的權利和利益遭到嚴重損害。美國政府依據此法,繼續向台灣出售武器和干預中國內政,阻礙了台灣和中國大陸的統一。該法包含一系列違背“一個中國”原則的內容,共有18條和數十款,給中美建交增加了一些限制性條件:“美國決定同中華人民共和國建立外交關係,是基於台灣的前途將通過和平方式決定這樣的期望”;增加所謂台灣安全條款,使美國協防台灣法律化;該法第二條(乙)稱,美國嚴重關切以非和平方式包括抵制或禁運來決定台灣前途的任何努力,承諾將“向台灣提供防禦性武器”;在美國國內法體系上給予台灣類似“國家”的地位,稱美國法律中提及外國、外國政府或類似實體時,“也適用於台灣”;台灣地位不受“斷交”影響;台灣駐美機構享有“外交特權與豁免權”。〔6〕該法主要是保障美國在台灣的利益,嚴重違背了中美三個聯合公報的承諾,該法案利用國內立法的手段和方式,把台灣作為一個政治實體來看待,它使美台之間實際上保持半官方、準官方關係,這是該法的核心和實質,從國內法上使美國政府得以“合法地”武裝台灣,同時也為中美關係的發展埋下了隱患。

  1979年制定的《與台灣關係法》構成了美國“一中政策”框架中的第一個負面基礎。1982年7月提出的對台“六項保證”,最初衹是口頭承諾,後經國會推動,逐漸演變為書面文件,成為“另一個美台關係基石”。

  (二)“一中政策”第二個負面基礎:對台“六項保證”

  1982年7月,美國里根政府在與中國簽署《八一七公報》前夕,為了降低此公報對美台關係的影響,里根總統讓時任美國“在台協會台北辦事處處長”李潔明(James R. Lilley)就“六項保證”向蔣經國進行了口頭轉述,以此作為對台灣行政當局的承諾與安撫。其內容包括:1、美國不會同意設定對台軍售的終止期限;2、美國不會同意重新修訂《與台灣關係法》;3、不會同意事先就對台軍售問題與北京協商;4、美國不會在兩岸之間扮演調解人;5、不會對台施加壓力與中華人民共和國談判;6、美國沒有改變其對台灣主權問題上的長期立場。至今為止,“六項保證”已有五六個版本〔7〕。自蔡英文上台以來,美國逐步調整該項政策,使其逐漸向書面化轉變。而美國國會正是其中的重要推手,在國會網站上可檢索到不同的版本,〔8〕其中,美國共和黨眾議員夏伯特2015年提出的“夏伯特版”措辭大膽,被稱為“台獨”版。內容包括:1、美國不會設定結束對台軍售的期限;2、美國不會改變《與台灣關係法》的條文;3、不會在對台軍售問題之前與中國進行磋商;4、美國不會扮演劇中調停角色;5、美國不會改變有關台灣主權的立場,這個問題由中國人自己和平解決,美國不會迫使台灣與中國談判;6、不會正式承認中國對台灣的主權。〔9〕“第88號共同決議案”(HCR-88)於2016年5月經由美國眾議院外交委員會正式通過,重申了《與台灣關係法》與“六項保證”是美台關係的重要基石。〔10〕這是將“六項保證”首次訴諸於文字記錄。2016年7月,該議案(SCR-38)由參議院表決通過。〔11〕共同決議案要求美國總統和國務院公開承認該決議案是“美台關係的重要基石”,並將其視為與《與台灣關係法》同等重要。2017年1月,美國時任國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)在答覆國會議員提問時稱:美國會繼續堅持“一個中國”政策,三個聯合公報,但也指出“與台灣關係法”和“六項保證”是美國對台作出的承諾,同時也是對台政策的基礎。〔12〕值得注意的是,2017年11月,特朗普在訪華期間主動公開聲稱《與台灣關係法》和“六項保證”是對台的承諾。

  由此可以看出,在美國國會的推動之下,不斷以通過立法或共同決議案的形式致使“一中政策”框架變成以“三公報一法加六項保證”為法理基礎,使美國“一中政策”不斷偏離中國的“一中原則”,衝擊中美關係的政治基礎。
  三、美國“一中政策”與中國“一中原則”比較分析

  美國“一個中國”政策並非有著明確的定義,也沒有固定的法律條文規定,因應美國國家利益的戰略考量,其內容在不斷調整,其框架也在不斷演變。其主要內容包括:美國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府;美國認識到中國的立場,即衹有一個中國,台灣是中國的一部分;美國無意執行“兩個中國”或“一中一台”政策;美國將繼續保持與台灣人民的文化、商務等其他非官方關係,並持續關注以和平方式解決台灣問題。〔13〕美國前在台協會主席、布魯金斯學會學者卜睿哲(Richard Bush)在《致特朗普關於“一個中國”政策的公開信》中稱,美國的“一個中國”政策框架包括相互關聯又各不相同的要素:中美三個聯合公報,“與台灣關係法”,堅持兩岸問題必須以和平的方式解決,不支持“兩個中國”或“一中一台”,不支持台灣獨立,不支持台灣加入以主權國家為成員要件的國際組織,對台灣的“六項保證”,以及兩岸問題的最終解決必須得到台灣人民的同意等。〔14〕美國知名對台問題專家葛來儀(Bonnie Glaser)表示:“美國的一個中國政策的核心是美中三個聯合公報和‘台灣關係法’,儘管美中雙方對公報的有些內容各自有所保留,但三個聯合公報仍是美國的一個中國政策的關鍵組成部分”,而且她不認為美國正在調整其“一個中國”政策。〔15〕而中國學者陶文釗則認為,自1972年尼克松訪華以來,美國在台海奉行的“一個中國”政策歸納起來就是:對台灣主權“不採取立場”,對台灣的安全作出承諾和對台軍售;奉行所謂的“三不”政策,要求中國放棄對台用武和尋求和平解決台灣問題;反對任何一方單方面改變台海現狀;支持台灣的民主化;支持台灣拓展國際空間。〔16〕

  由此可以看出,對於美國“一中政策”雖然目前還沒有統一的界定,但是其基本框架即“三公報一法加六項保證”較為清晰。在不同時期,美國在處理中美關係與對台交往時側重不同,總體而言,依據美國國家利益而定。通常認為中國政府所堅持的“一個中國”原則(One China Principle)與美國的“一個中國”政策(One China Policy)不同。

  中國政府所堅持的“一個中國”原則在2000年國台辦與國務院新聞辦公室發佈的《一個中國原則與台灣問題》白皮書中的基本內涵是:世界上衹有一個中國,台灣是中國的一部分,中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府。〔17〕2002年黨的十六大中將“一個中國”原則即“世界上衹有一個中國,大陸與台灣同屬一個中國,中國的主權和領土完整不可分割”鄭重寫入報告中,並指出這是發展兩岸關係與實現和平統一的基礎,是維護中國領土與主權完整、維護國家核心利益的重要原則。2005年頒佈的《反分裂國家法》中,則進一步以法律的形式確立了“一個中國”原則。〔18〕胡錦濤於2008年12月31日在紀念《告台灣同胞書》發表30周年座談會上,就兩岸關係和平發展提出六點意見,首次提出了“一個中國”框架這個新的表述。胡錦濤在2012年十八大政府工作報告中提出了:“我們要始終堅持一個中國原則。兩岸雙方應恪守反對“台獨”、堅持“九二共識”的共同立場,增進維護一個中國框架的共同認知,在此基礎上求同存異。”〔19〕賈慶林於2012年7月在第八屆兩岸經貿文化論壇開幕式上對“一個中國框架”進一步做了闡釋,指出其具體內涵是:“一個中國框架的核心是大陸與台灣同屬一個國家,兩岸不是國與國的關係,兩岸從各自現行規定出發,確認這一客觀事實,形成共同認知,就確立、維護和鞏固一個中國框架。在此基礎上雙方可以求同存異、增強彼此的包容性。”〔20〕“一中框架”是中國大陸方面對“一中原則”的繼承與創新,彰顯大陸對台政策的原則性與靈活性的有機統一。
  2017年十九大報告中,習近平總書記強調:“兩岸關係的政治基礎在於一個中國原則,‘九二共識’體現一個中國原則,明確界定了兩岸關係的根本性質,承認‘九二共識’的歷史事實,認同兩岸同屬一個中國。”〔21〕此外,習總書記還提出“六個任何”以此表達堅決反對“台獨”的決心和意志。在2019年1月2日召開的《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上,習近平指出“堅持一個中國原則,維護和平統一前景。一個中國原則是兩岸關係的政治基礎。堅持一個中國原則,兩岸關係就能改善和發展,台灣同胞就能受益。背離一個中國原則,就會導致兩岸關係緊張動盪,損害台灣同胞切身利益”。習近平主席同時強調,“世界上衹有一個中國,堅持一個中國原則是公認的國際關係準則,是國際社會普遍共識。中國人的事要由中國人來決定。台灣問題是中國的內政,事關中國核心利益和中國人民民族感情,不容任何外來干涉。”〔22〕

  由此可見,“一中政策”與“一中原則”共同之處,一方面在於中美兩國均都承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府,把“求同存異”的精神作為處理中美關係的政治基礎;另一方面,兩者在內容上並非一成不變,在一定程度上因應形勢發展不斷發生調整。然而在其它表述中存在較大差異:

  首先,在對台“主權”立場上,美國衹是認識到(acknowledge)世界上衹有一個中國,台灣是中國的一部分,美國對這一立場不提出異議,但這並不意味著美國承認中國的這一立場;而中方表述為“台灣是中國的一部分,大陸與台灣同屬一個中國,是不可分割的整體,不是國與國的關係”。表述非常清晰明確。其次,在對台灣問題的解決方式上,美國政府則聲稱將“繼續關心台灣問題的和平解決,並期望台灣問題由中國人自己和平地加以解決”。然而,中國政府卻認為“解決台灣問題,完成國家統一的方式,完全是中國的內政”。中國政府一方面爭取以最大誠意爭取和平統一的前景,但“我們不承諾放棄使用武力”。〔23〕最後,“一中政策”體現原則性與模糊性;而“一中原則”則體現其原則性與包容性。美國“一中政策”所遵循的原則是“維持兩岸分離現狀”和“維持中美關係的大體穩定”;〔24〕但同時也表現出一定的模糊性,比如其台海立場,美國衹是表示理解和尊重,但並未予以承認;對台方面,不管是在《與台灣關係法》還是“六項保證”中都沒有明確說明在什麼情況下或在多大程度上美國會協防台灣,政策模糊性表明其“兩面下注”的意圖,而且留有很大的解釋空間。“一中原則”在秉持其核心內涵如始終堅決維護中國的主權和領土完整的同時,其相關內容的表述展現了中國大陸方面的靈活性和包容性,如“一中框架”的提出。

  特朗普就任美國總統後,美國試圖通過一系列友台法案提升美台關係,呈現出“府會”共打台灣牌的態勢,“一中政策”不斷弱化和空心化,其中《台灣旅行法》亦稱“與台灣交往法案”(Taiwan Travel Act,H.R.535)的提案與簽署是一重要表現。美國“一個中國”政策的基本框架由“三公報一法六項保證”轉變為“三公報兩法加六項保證”。此外,最新通過的“2019年台灣友邦國際保護及加強倡議法”(“台北法案”)也同樣值得關注,這是美國“府會”通過立法等手段干涉中國內政的一個最新成果,同樣企圖以國內立法的形式,不斷虛化其“一中政策”,並與“一中原則”相偏離,進一步惡化中美兩國關係。
  注釋:

  〔1〕孫岩:《台灣問題與中美關係》,北京大學出版社2009年版,第191頁。

  〔2〕《中美聯合公報》,《人民日報》1972年2月28日。

  〔3〕《中華人民共和國和美利堅合眾國關於建立外交關係的聯合公報》,《人民日報》1978年12月17日。

  〔4〕《就分步驟直到最後徹底解決美國向台灣出售武器問題 中美兩國政府發表聯合公報》,《人民日報》1982年8月18日。

  〔5〕正源:《克林頓訪華言行錄》,北京:中國社會科學出版社1998年版,第204頁。

  〔6〕梅孜:《美台關係重要資料選編》,時事出版社1997年版,第168、169頁。

  〔7〕包括:李潔明版、錢復版、費浩偉版、夏伯特版、眾議院決議案版等。

  〔8〕眾議院分別是“Introduce in House/Engrossed in House/Referred in Senate”三個版本。參議院分別是“Introduce in Senate /Reported to Senate/ Engrossed in Senate”三個版本。

  〔9〕H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations. available at :https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/ih, 登錄日期2020年6月10日。

  〔10〕H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations, available at :https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text, 登錄日期2020年6月10日。

  〔11〕S.Con.Res.38 - A concurrent resolution reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations, available at :https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text, 登錄日期2020年6月10日。

  〔12〕Hearing Transcript Senate Foreign Relations Committee Hearing on the Nomination of Rex Tillerson to Be Secretary of State.

  〔13〕Bonnie S. Glaser,Michael J. Green, What Is the U.S. "One China" Policy, and Why Does it Matter ? January 13, 2017, available at :https://www.csis.org/analysis/what-us-one-china-policy-and-why-does-it-matter, 登錄日期:2020年6月10日。

  〔14〕Richard C. Bush, "An open letter to Donald Trump on the One-China policy", December 13, 2016. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/12/13/an-open-letter-to-donald-trump-on-the-one-china-policy/.

  〔15〕《葛來儀語中評:三公報仍是美一中政策關鍵》,中評網,2020年4月11日,http://www.crntt.com/doc/189_8091_105395452_1_0411003521.html,登錄日期:2020年4月14日。

  〔16〕陶文釗:《美國的“一個中國”政策》,載《和平與發展》,2010年第6期,第19-27,第71頁。

  〔17〕《一個中國的原則與台灣問題》白皮書,國務院新聞辦公室,2000年2月,http://www.gov.cn/test/2006-02/28/content_213366.htm,登錄日期:2020年6月20日。

  〔18〕《反分裂國家法》,2005年3月14日,http://www.huaxia.com/thpl/tbch/tbchwz/10/5498683.html,登錄日期:2020年6月20日。

  〔19〕《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮鬥——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》,中華人民共和國國務院台灣事務辦公室,國務院新聞辦公室,2012年11月8日,http://www.gwytb.gov.cn/zlzx/18thCongress/201706/t20170626_11808252.htm,登錄日期:2020年6月20日。

  〔20〕《賈慶林在第八屆兩岸經貿文化論壇開幕式上的致辭》,中華人民共和國中央人民政府網,2012年7月28日,http://www.gov.cn/ldhd/2012-07/28/content_2194141.htm, 登錄日期:2020年6月20日。

  〔21〕《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利 ——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,中華人民共和國國務院台灣事務辦公室,國務院新聞辦公室,2017年10月18日,http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201710/t20171027_11859237.htm, 登錄日期:2020年6月20日。

  〔22〕《為實現民族偉大復興 推進祖國和平統一而共同奮鬥 ——在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上的講話》,中華人民共和國國務院台灣事務辦公室,國務院新聞辦公室,2019年1月2日,http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201901/t20190102_12128140.htm,登錄日期:2020年6月20日。

  〔23〕 同上。

  〔24〕孫承:《美國的“一個中國”政策:原則與策略》,華中師範大學碩士論文,2018年。

  作者簡歷:齊艷,北京大學國際關係學院中共黨史專業碩士研究生,研究方向為台港澳與世界事務。

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