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傅崐成:南海解局之道
来源:中評社 | 作者:李娜 | 2020/9/21 9:51:11 | 浏览:155 | 评论:0
傅崐成:南海解局之道
 
  當前,在中美競爭大背景下,美國不斷派出大批先進艦機來南海挑釁示強,南海、台海局勢正變得愈發緊張。海南大學法學院教授傅崐成接受中評社專訪,就當前南海局勢、美軍在南海活動、南海行為準則、南海歷史性權利主張等發表看法。傅崐成指出,美國在南海地區只是一個“碰瓷者”,借助有限的衝突轉移國內疫情嚴重的注意力,企圖鞏固其國際政治經濟的領導地位。並不想與中國發生真正意義的“戰爭”。

  他表示,我們必須要把COC談判繼續推動下去,不僅有助於我們跟東盟國家之間的溝通,也有助於讓東盟國家體會和了解美國帶來的風險,從而進一步對抗美國在南海給我們造成的一些不合法的壓力。

  傅崐成強調,在南海問題上,我們不能總是被動的“破而不立”,一定要重視在南海的歷史性權利,積極主動的向國際社會說明我們在南海的歷史性權利主張以及南海U形斷續線的法律性質。這對我們最終在南海劃定國家和國家之間海域疆界的時候,會有更多的有利因素和重要意義。

  傅崐成還提到來自越南的威脅。今年正值美國大選年,越南有了聯合國安理會非常任理事國的席次,又正值東盟輪值主席國,這是越南的機會,來和中國進行某一種直接的、重大的衝突。這個可能性是很高的。

  對於一些域外國家,他們在南海涉及具體的航行利益,安全利益很有限。傅崐成表示,這些利益並不值得他們在南海挑戰中國、孤立中國。他們想達到的利益,也不是在南海給中國找麻煩就能夠達成的,甚至可能會適得其反。所以域外國家在南海真正呼應美國立場,干涉南海事務的問題並不嚴重,比較有限。

  同時,傅崐成表示,目前台海風險遠比南海風險要大得多。如果在南海發生衝突,美國得拿自己的飛機、軍艦以及士兵的生命,去跟中國對抗。但在台灣海峽有一個甘當魚肉的民進黨,願意用台灣老百姓的生命,花自己的錢買美國的機艦、武器,來跟中國大陸對抗。台海才是美國真正的目標區,他企圖讓大陸和台灣形成新的“內戰”,這就對美國百利而無一害。

  傅崐成,海南大學法學院教授,海南大學國際海法與爭端解決中心主任,《海洋法律與政策》創刊主編,《太平洋學報》編委,最高人民法院中華司法研究會特邀咨詢專家,教育部國家領土主權與海洋權益協同創新中心學術委員會副主任,希臘《 Aegean Review of the Law of the Sea and Maritime Law 》編輯委員會委員,俄羅斯、中國台灣、廈門等地區仲裁員。曾任台灣“行政院”、“立法院”顧問,(台灣)第二屆國大代表、第三屆立法委員。主要研究國際法、海洋法。

  以下是專訪全文:

  中評社問:首先,請您評價一下目前的南海局勢,呈現出哪些特點? 

  傅崐成:主要有四個特點。一是,域外國家熱,域內國家冷。現在南海地區周邊國家並沒有上蹦下竄的嚷嚷,可是一些域外國家在美國帶頭之下倒是不停地喊“南海航行自由權”。這是一個很奇怪,也很有特點的局面。

  二是,涉及美國對華的包圍戰策略。目前南海的局勢主要是美國針對中國方方面面包圍戰的一個環節。美國認為可以拉攏一些國家來挑戰中國在南海的歷史性權利,希望打壓中國在南海的優勢地位。所以這是美國對中國形成包圍圈的一個“作戰”策略。這不是真正的南海問題,而是美國的問題。

  三是,目前的局勢複雜而尷尬。南海周邊有8個國家或地區,其立場各不相同。目前看不出徹底解決南海問題有什麼明確的進展,局勢的發展在美國的挑動之下,形成了一個很尷尬的局面。在這個時候,很多國家只好選擇保持沉默。

  四是,密切關係著《南海行為準則》(COC)的談判前途。其實中國很希望推動COC使南海局勢維持長期有效的和平,形成互利共贏的局面。但是美國在南海作為一個“麻煩製造者”,不斷拉攏一些域外盟友,在這裡製造混亂,這就使得COC的談判面臨到一些障礙。

  中評社問:上月有消息說解放軍往南海地區試射東風-26B和東風-21D,美媒直接指出中國試射的是“航母殺手”。第二天,美軍“馬斯廷”號導彈驅逐艦擅自闖入中國西沙領海,像是對解放軍試射“航母殺手”的回應。您覺得美軍接下來在南海還會有什麼出格的舉動?

  傅崐成:關於解放軍在南海試射東風導彈,這一消息是否屬實,在一些媒體和專家間還存疑。我看到有一些專家說,所謂“解放軍向南海地區發射東風導彈”並不屬實。這一消息最初也是由路透社爆出來的,解放軍也沒有明確地證實這一行動。

  至於媒體解讀說美軍“馬斯廷”號導彈驅逐艦擅自闖入中國西沙領海是對中國大陸解放軍試射的回應,也不準確。實際上這是美國長期以來持續不斷進行的挑釁行動,目的就是要藉由挑戰中國在南海地區的管轄權,包括對於島礁及島礁附近的領海、毗連區、專屬經濟區內所主張的權利,來製造南海區域內的混亂。所以美軍很可能還會有逐步提升的軍事挑釁舉動。這種行動過去有,現在有,未來肯定還會有,其目的就是尋找碰瓷的機會。

  從奧巴馬政府到現在,美國一直利用它在海上軍事強權的地位,不停地在世界上許多海域,包括南海,藉口維護公海航行自由,罔顧《聯合國海洋法公約》的規範,做出示威性的挑釁行為。美國自己迄今未參加《聯合國海洋法公約》,但老想著要借由軍事行動,來展現美國武力強權的地位,以鞏固它在整個國際社會的政治經濟領導權,維持美國的具體利益。至於接下來是否會有更出格的舉動?那就會涉及武器、火炮、導彈的實際使用,進入了違反國際法的武力使用層次。目前來看,這種可能性還不大。畢竟美國,目前只是來碰瓷,企圖借助這種有限的衝突,來提高特朗普在國內的競選宣傳,轉移國內新冠疫情嚴重的注意力而已。美國目前需要的是這樣的“表演”。

  中評社問:特朗普為了大選連任,不遺餘力對抗中國,接連拋出台灣、香港、新疆等牌,目前在南海動作頻頻。您覺得在美國大選前這段時間,特朗普是否會為扭轉競選頽勢,衝動地在南海製造一場中美間的軍事衝突?您怎麼看“中美在南海必有一戰”這個說法?

  傅崐成:我認為“中美在南海必有一戰”這種說法並不容易實現,畢竟中美都是核大國。一旦發生戰爭,可能非同小可,全球遭殃。這有一點像美俄之間的鬥爭戲碼。如果中美真要一戰,那麼早在奧巴馬時代就發生了,可能也不會拖到現在。中國不願意在南海發生戰爭,但維持南海和平需要大家共同的努力。現在看,特朗普為了搶救他的選舉,從他過去一系列毫不務實的衝動作風來看,肆無忌憚地使用武力來引發、製造軍事衝突的可能性確實也存在。但是中國和南海周邊的各個國家,已經看透了美國的這種作風,所以只要中國能忍,縱然美國成功發動了小規模的軍事衝突,中國也會把它壓制在一個很有限的範疇內,不會讓它擴大成為一場真正意義的戰爭。

  中評社問:美國國防部長埃斯珀表示希望年內訪華,被認為是擔憂南海問題。您覺得美國是否擔憂在南海和中國發生碰撞?中美在南海如何保持安全距離,避免“出錯”?
  
  傅崐成:我前面提到過,美國在南海的種種行動就是為了“碰瓷”。碰瓷的人最多希望發生的是小範圍、可控的、有限度的衝突,他並不想“死”。也就是說,美國並不想真正發生大規模的,或者真正意義上的戰爭。畢竟中國也是一個核大國,如果兩個核大國發生真正意義的戰爭,那就是“你死我亡”的事情了。所以中美如果發生真正的衝突,周邊國家以及世界上許多其他國家可能比中國還緊張,只好努力地去抑制戰爭。

  中國人是很有韌性的。在越戰時期,因為中國當時與北越的友好立場,美國也經常對中國有所挑釁,比如美國至少有100多次派軍機,不管是戰鬥機還是轟炸機,穿越瓊州海峽,去突襲河內。這不僅是對中國領海,這根本是對中國內水、中國領土的一個侵犯。當時中國是怎麼處理的?中國就是不斷的抗議、警告,同時偶爾打下來了一兩架美國的飛機。當時中國的武器設備還遠遜於美國。今天情況已有所不同。要讓美國做出像越戰時期那樣對中國的挑釁,美國恐怕也不敢做。

  傅崐成:埃斯珀之所以說想要年內訪華,是因為他仍然希望維持一種模棱兩可的態度。一方面要表示說,我有能力攻擊你;另外一方面也希望中國了解,美國並不想發生真正的戰爭,仍然希望維持一種和平關係。這種矛盾的立場,反映了美國領導階層真實的內心態度。埃斯珀講這句話,等於說把白宮內心的想法曝露出來了,所以後來埃斯珀受到了特朗普總統的責備。

  特朗普畢竟一直就是一個商人。他不是一個軍事將領,他也沒有非常好的外交政治修養,他不了解埃斯珀作為一國防長,避免誤判是任何國家的軍方領袖所希望。埃斯珀所講的話裡,所透露出的美國立場,其實對美國本身是有利的。要在衝突中得到好處,不見得一定要真刀真槍的幹一仗。我認為這是特朗普本人還需要學習的一件事。

  中評社問:“南海行為準則”(COC)的討論還在持續中,卻沒有取得太多進展。8月初中國同其存在主權糾紛的東盟(ASEAN)10個成員國舉行外交官會議,提議重新討論制定“南海行為準則”。在當前中美矛盾的背景之下,您覺得談判還能推動和取得實質進展嗎?難在何處?

  傅崐成:我覺得中國通過與東盟10國繼續推展COC談判,取得相應進展是有可能的,因為中國和東盟10國都有意願推動達成COC。特別是中國需要利用這個談判場合,來和東盟國家充分溝通美國在南海的挑釁、碰瓷行為會給南海社區帶來的風險。

  在處理南海問題上,我認為“南海社區”這四個字尤其重要。像南海、地中海、加勒比海等的半閉海,或者像黑海、裡海這種閉海,《聯合國海洋法公約》第123條的規定,已經給予我們某一種特殊的地位,那就是閉海或半閉海周邊的國家是一個封閉或半封閉的社區。在閉海或半閉海社區裡,有關於海洋環境生態保護、海洋生物資源保護管理利用,以及海洋科學研究項目等事務,域內國家享有一定的義務,要相互協調合作。雖然沒有罰則,這個義務不具備強制性。但是條文規定,在必要的時候,周邊國家才可以邀請域外國家或者有職能的國際組織,來參與上述域內事務。畢竟,在自然環境條件上,南海域內國家確實就是一個社區。美國今天在南海一直不停地挑釁,製造緊張氛圍和麻煩,它會給南海社區帶來一定的風險。萬一擦槍走火,後果可能就很嚴重。

  通過與東盟10國繼續推動COC談判,一方面,有助於我們跟東盟國家之間的有效溝通。另一方面,美國今天一直不停地擾亂談判進程,我們也可以把談判的失敗歸咎於美國。這也有助於壓制美國的包圍戰略,並讓東盟國家體會和了解美國帶來的風險,從而進一步對抗美國在南海給我們造成的一些不合法的壓力。所以我們必須要把COC談判繼續推動下去,而且不必急於求成。相信最終會在持續的COC和平談判中,取得實質互惠的成果。

  中評社問:提到南海問題,大多數目光都放在了中美大國角逐上,其他威脅好像有意無意被淡化了,比如越南。您去年在香山論壇接受採訪時說過,“越南其實是中國在南海地區真正的對抗者”,還判斷今年“中越之間可能在南海會有比較重大的一個正面衝突”。您現在還維持這個看法嗎?

  傅崐成:目前我仍然維持這樣的一個看法。但是所謂的“正面衝突”,並不一定就是軍事的正面衝突。其實這麼多年來,越南也一直在規避軍事衝突,因為越南知道以自己的軍事實力是打不過中國的。所以在這種情況之下,它不會故意在南海形成一個正面的軍事衝突。而中國基於長期的“和平共處五項原則”,從鄧小平時代開始,處理南海島礁等問題的基本政策就是“主權在我,擱置爭議,共同開發”。因此,越南更沒有理由故意和我們發展出直接、重大、正面的軍事衝突。

  值得注意的是,越南2019年當選聯合國安理會非常任理事國,今年正值美國大選年,越南利用美國急於拉攏它的時機,以及擔任今年東盟輪值主席國的機會,肯定會想要和中國進行某一種直接的、重大的一個衝突。這個是很有可能的。比如在國際政治、國際司法和國際准司法領域,對中國發起攻勢。越南已經處心積慮準備了好幾年。今年是它發動攻勢的一個非常好的機會。至於越南什麼時候發起攻勢,會選擇什麼法庭,採取什麼方式,且讓我們拭目以待。相信中國在方方面面也已經做了一定的準備。縱然越南有所動作,中國也不會驚慌,不會混亂。

  中評社問:近期有外媒消息透露,今年6月中印邊境衝突後不久,印度海軍還秘密派遣了軍艦進入中國南海,您覺得印度這一舉動意欲何為?

  傅崐成:因為我們現在並沒有看到中國政府和解放軍出面來解釋這個事情,還不確定這一消息是否屬實。其實世界各國的船只,包括軍艦穿越中國南海是很尋常的一件事情。印度軍艦在過去,不但曾經穿越南海,也曾經穿越台灣海峽、台灣東岸近海,也還航行經過日本海。畢竟印度海軍也有遠洋訓練的需求。

  但今年6月以來,中印邊境一直處於衝突之中,這個時候如果印度秘密派軍艦進入中國南海,那麼他所表現出來,就不是單純的常態化的軍艦遠洋航行訓練行動,而是為中印陸地邊界的軍事衝突,形成一股連動的、側翼的壓力。也就是說,如果未來在中印陸地邊界上,雙方軍事衝突失控了,它將在南海,甚至於在台灣海峽,給我們製造壓力,來牽制中國在陸地邊界上的軍事力量,這是非常可能的。雖然印度在這方面的能力還很有限,但畢竟它也是一個大國,有一定的核力量。尤其在這個敏感的時刻,自然不能排除印度有這樣的意圖。

  中評社問:隨著美國不斷拉攏他國,澳大利亞,甚至英法德國,近日也都公開否認中國在南海的主張。您如何看待未來域外國家干涉南海事務的趨勢?中國是否會有被孤立的風險?

  傅崐成:我覺得所謂中國被孤立,也只是被某些西方國家所孤立,而且這種風險已經存在,沒有懸念。新冠疫情爆發以來,從一些西方國家的言行中可以看出,他們認為如果能借此機會,團結合作來孤立中國,給中國施加壓力,那麼他們就有可能角逐到更多的利益。但是事實上,這些西方國家在南海涉及的航行利益、安全利益很有限。比如對這少數幾個歐洲國家來說,南海地區基本上已經沒有他們的殖民地了。他們只是在貿易、經濟、國際關係上,有某一些利益,而這些利益並不值得他們在南海直接挑戰中國、孤立中國。他們想達到的政治、經濟、貿易上的利益,也不是在南海給中國找麻煩就能夠達成的,甚至可能還會適得其反。所以上述域外國家在南海做出姿態,呼應美國的立場,干涉南海事務的問題並不嚴重,效果也很有限。

  傅崐成:我覺得更值得重視的是我們自己要說明白,中國在南海的合法主張。

  傅崐成:別的國家即使跟隨美國,在南海呼籲美國的立場,挑戰我們的主張,我認為我們也不需擔心真正被孤立,或者說真的對我們的國家利益造成多麼重大的損害。但從長遠來看,如果他們一直這樣宣傳下去,三人成虎、眾口鑠金,多年之後,可能未來國際社會上的很多人,會真的認為中國在南海是“侵略者”,是霸道的,不講理的,不遵守國際海洋法的國家。甚至有可能一些本國人民都會覺得,我們在南海的主張太過分了,所以別人不接受。這就像溫水煮青蛙一樣,漸漸形成了一個真正顛倒黑白的惡劣局面。那就不是我們是否被孤立的問題,而是把整個中國的形象給破壞掉了。這將會符合美國以及少數歐洲國家的長期利益,增加我們在國際社會上發揮正道力量,對抗歐洲中心主義、白人優越思維的阻力。

  對中國這樣主張人類命運共同體、海洋命運共同體的和平友好國家而言,維護國家形象,也是間接維護整個人類國際社會的一個正面利益。因此,我覺得,我們不能總是“破而不立”,必須“小破大立”。我們一直以來的保守態度,是不足以對抗這些西方國家對我們的形象破壞策略的。

  中評社問:那您覺得就當前的情勢來看,面對美國這種強勁的域外干擾力量,以及南海其他聲索國,我們該怎麼主動的“立”?

  傅崐成:我覺得所謂“小破大立”,一方面我們要適度說明其他國家的錯誤在哪裡(小破),同時要大聲說明,我們在南海的歷史性權利到底是什麼,南海U形斷續線的法律性質到底是什麼(大立)。

  我們完全可以從國際法與歷史的角度,非常清楚地闡明,南海歷史性權利的內涵決不只是捕魚權。南海仲裁庭扭曲了中國的南海歷史性權利。在2016年菲律賓南海仲裁案,仲裁庭犯下的眾多重大錯誤之一,就是誤導地聲稱:中國在南海即使有歷史性權利,也因為中國的歷史性權利就只是捕魚權,而捕魚權在《聯合國海洋法公約》中已經有專屬經濟區的規範,所以就不再存在了。這是錯誤的解釋法律。因為我們在南海的歷史性權利並不是只有捕魚權。這就好像仲裁庭先假設了天空的飛行物都只是蚊子,用仲裁裁決書當做殺蟲劑把蚊子殺光了,就得到一個結論,認為天上已經沒有飛行物了。這種“蚊子邏輯”是菲律賓仲裁案裁決書中最可笑的一項錯誤。

  在1951年英國與挪威的漁業糾紛案中,國際法院認同了挪威在其非常曲折的海岸劃定了自己創造出來的一種直線基線,並在其直線基線內,拒絕英國的漁船進入捕魚。我們應知道,這種直線基線在1951年的國際社會上是根本不存在的。可是國際法院卻承認了挪威自己創造出來的這個權利。為什麼?就是因為這是一種基於歷史實踐而產生的歷史性權利。

  傅崐成:歷史性權利的內涵當然要基於歷史實踐。中國在南海的歷史實踐顯現出我們在那裡享有執行過哪些權利呢?當然,第一是捕魚權,第二是海域安全的管理權利。甚至還有科研、搜救的權利與義務。詳細內容可以參見我在25年前出版的《南(中國)海法律地位的研究》一書。

  至於說南海U形斷續線的法律地位,從它劃定的方式,不管是11段或是9段,或者是2014年以後中國竪式地圖中所劃出的10段,它都是斷續的。而每一個段落的畫法一直都是國界線的畫法。所以它是一個斷續的海上國界線。這種斷續國界線放在陸上來看就是人們習以為常的國土疆界的未定界。在海上,我們在1946年以後所劃定的U形斷續線,就是海洋上的國土疆界未定界。這斷續線沒有注明任何起始和終結點的經緯度。這在法律上包含了什麼意義呢?其實,這也就是條約法或合同法中所謂的“要約之邀請”(invitation to offer)。我們知道,要達成一項條約或合同,或者任何協議(agreement),都必須要有要約(offer)和承諾(acceptance)。當二者內容一致時,雙方就有了合意(meeting of minds)。有了合意,當承諾被作出的一刹那,這個協議(條約或合同)就成立了。

  中國在南海劃定的U形斷續線就是海上的未定界,因此它就是一個“要約之邀請”。這就好象飯店裡面的菜單一樣,如果你點了一份葱花炒蛋,但是老板說,今天沒有雞蛋了,做不出葱花炒蛋。那也是沒有辦法的事情,並不會構成違約。

  在法律性質上,我們在南海的U形斷續線就是一項要約之邀請。至於有人說它是島嶼歸屬線、傳統海疆線、歷史性水域的外部界限,我認為以上皆是。這有什麼不可以呢?誰規定一條線只能有一個目的?它的目的本來就是多重的。而它的法律性質就是一項要約之邀請。中國藉由劃定的這一海上國界的未定界,邀請各國和中國談判。我們談判確定的地方,海商的疆界線就自然變成了實線、連續線,不再是斷續線。譬如中越之間的北部灣,陸地上的中俄邊界、中緬邊界、中朝邊界 . . .等等, 都已經在雙方談判之後,完成劃定了正式的國界線。海上的疆界線也同樣可以經由談判,獲得最終的劃定。

  我們在南海U形斷續線內的歷史性權利是不能放棄,不宜放棄,不必放棄的。這對我們最終在南海劃定國家和國家之間的疆界的時候,會產生更多的有利因素和重要意義。可惜的是,今天我們的態度過度保守,迄今官方未做出有力的解釋。

  中評社問:您覺得現在南海和台海局勢哪一個更危險?在南海,美國得到的配合有限,但台海有民進黨配合它,您怎麼看現在台海局勢?

  傅崐成:現在確實台海的風險更大。美國在南海並不想真正發生真正的的戰爭。美國到距離那麼遙遠的島礁作戰,除了越南,沒什麼其它國家會為美國出頭玩命。如果在南海發生衝突,美國得要拿自己的飛機、軍艦以及美國士兵的生命去跟中國作戰,它沒有這麼大的興趣。

  可是在台灣海峽有一個甘當魚肉的民進黨,要用台灣老百姓的生命,花自己的錢買美國的武器,來跟中國大陸對抗,美國自然高興的不得了。美國要讓大陸和台灣形成新的“內戰”,這對它來說,既沒有生命損失,還可以多賣武器,多賺錢,何樂而不為?屆時美國還能擺出一副受尊敬的“老大”嘴臉,去公開呼籲“和平”,並試圖操弄台灣和大陸之間的和平談判。這對美國當然是百利而無一害。所以目前來看,台海地區確實遠比南海地區的衝突風險還要大得多。
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