“中国公共的东西实在不容易保存。如果当局者是外行，他便将东西糟蹋完；倘若是内行，他便将东西偷完”——鲁迅《而已集》

事业国资流失“暗河”

　　“在现行的国资监管体系下，对国有企业资产流失的监督已经相对明确和健全，但国有事业单位的资产流失目前仍是一条管理不力的‘暗河’，流失的规模和程度随着制度缺陷不断加大。”在新一轮事业单位改革启动之际，事业单位国资监管权威人士说，体制不顺，权责不清，是造成当前我国事业单位国有资产管理水平不高、浪费流失严重的根源所在。

　　1998年国务院发布的第252号令《事业单位管理暂行条例》，把事业单位国有资产规定为，由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

　　目前，事业单位国有资产的具体数额，最新统计来自于财政部公布的2007年部门决算数据：截至2007年12月31日，全国事业单位资产总额5.94万亿元，扣除负债后净资产总额4.04万亿元。其中中央级事业单位国有资产总额1.06万亿元，净资产总额0.76万亿元。

　　作为事业单位资产管理的直接监管部门负责人，财政部教科文司司长赵路在内部讲话中指出，我国事业资产总量庞大，将近6万亿元，“但资产配置的结构在有些方面并不合理。有的短缺，有的过剩，有的闲置，有的利用率不高。例如大型科研仪器设备的利用率，西方国家一般为150%～170%，我国只有30%，利用率相差悬殊。这样的资产管理，财政越拨款就越浪费，效率越低。”

　　《瞭望》调研了解到，除了这种因闲置错配导致的低效型资产流失外，目前事业单位的资产流失还表现在三个方面：一是相当部分的事业单位，把多余的办公场地、资源、品牌租赁给一些经营人士，收取一定的租金报酬，放入自已单位的“小金库”；二是事业单位的一些非经营性资产转为经营性资产过程中，国资被严重低估；三是事业单位的资产长期不评估、不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗，造成产权分散、流失和浪费严重。

　　财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜就此强调了事业单位国资监管和改革的挑战性，“尽管从目前的情况看，事业单位改制过程中的国资流失情况要明显好于当年的国企改革，但由于事业性国资的管理，相比较国企要难上百倍，因此往往更容易出现问题。”

　　从外部监督看，监管部门监督职能还未“到其位、司其职”，无法对事业单位国有资产管理状况的全过程进行监督；从单位内部监督看，管理队伍不整齐，职能部门不能充分发挥各自职责，行使不了监督权力，起不到监管作用，“这些都为事业单位在管理和改制中出现国资流失，埋下了伏笔。”

暗潮汹涌的资产流失

　　一份A级资产评估资质意味着什么？意味着可以让一家年收入不足100万元的资产评估公司，两年内评估上百亿资产，创收4000多万元。

　　2000年，某直辖市一家原属国有事业单位的会计事务所在改制过程中，以公司重组“资产承续”的形式，以35万元将其A级资产评估资质转让给一家私人控制的评估公司。该市国有资产管理办公室不但没有审查，反而专门发文同意这种承续关系，“批准”将A级资质授予该私营公司。

　　长期跟踪事业单位国资转制工作的解律师指出，早在1991年和1993年，国务院两度发文强调“国有资产占有单位资产拍卖、转让时，应当进行资产评估”，“但该市国资管理部门未经审查就作出同意的决定，负有国资流失的相关责任。”

　　他补充说，A级评估资质授予权力在国家财政部，其获取就像考驾驶执照一样，是否授予以其具备该等级资产评估能力为依据，而不能转让、更不能由其他任何单位“批准”，“这事就如同公路局同意甲拿着乙的驾照可以开车，一样的荒唐。某些地方事业国资管理的混乱，由此可见一斑。”

　　事实上，当前备受争议的铁矿石进口牌照也潜藏着许多类似的故事。改革开放后，外经贸管理部门和地方政府成立了许多事业单位编制的国有进出口贸易公司。上世纪90年代中后期，随着政企分开改制，大部分最终转制为私营公司或外部控制的股份公司，未经评估审查的类似生产许可证、产品进口牌照、中介服务资质等国有无形资产也随之落入其手中。

　　比如，许多铁矿石贸易商仅仅凭借手中的进口资质，大搞“掮客”生意。需要铁矿石的企业，只有找进口贸易商，支付的代理费用实际上就是贸易商倒卖的利润。贸易商一般会在进口价格基础上加价50%～100%。我国每年进口铁矿石4亿～5亿吨，倒卖加价获益高达数千亿元人民币。一些中国财富榜中的“钢铁富豪”由此诞生，中国铁矿石进口市场的混乱也因之而起。

　　据此，上述权威人士告诉本刊记者，从早期贸易公司、中介服务机构、新闻出版等经营性事业单位，到行业协会、科研院所、文化院团以及学校医院科教文事业单位，无论是资产改制还是资产管理，一直存在着相当程度的国有资产流失的现象，突出表现在两方面：

　　在经营性国有资产管理方面：目前财政部门主要管事业单位的非经营性国有资产管理，经营性国有资产因为各单位拥有情况不一，收益更是无法统计造成管理困难，基本处于放任自由缺乏管理状态。

　　例如，事业单位出租资产的现象非常普遍。很多单位把国有资产如房产等转为经营用途出租、出借，直接将经营收入纳入本单位“小金库”，作为职工福利发放，造成各单位收入差距大，分配不公平突出。

　　“经营性国有资产收益本来就应该归国家所有，这样把国家利益变成集体利益甚至是个人利益就是一种国有资产流失。”他举例说，西部某省行政事业单位资产出租收入有20多亿元，大部分都没有上缴财政由各单位自行处理，流失惊人。

　　在非经营性国有资产管理方面：资产配置不均，运行效率不高，重使用轻管理，大量的资产处于闲置浪费状态。很多单位都想多占有资产，办公设备样样俱全，但长期闲置。作为固定资产中两个最主要资产，房屋、公务用车在不同行政事业单位之间配置非常不均。

　　有单位人均办公用房超出平均水平数倍，闲置房产可以拿出去出租。而有单位却无房可用，只能靠财政拨款租借；很多单位公务车每天除了早晚接送外，都停在单位，但是保险、维修费和司机的工资福利却照常开支。“这种性质的流失更可怕。”他说。

令人头痛的资产评估

　　近年来，为了防止在事业单位的改制过程中出现国有资产流失，财政部先后出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》等六部监管规定，地方财政部门也根据各地实际出台了加强事业资产管理的有关规章制度。这其中，首当其冲的当属资产评估。理论上，通过资产评估，可以界定资产的价值，维护所有者的合法权益，为实现资产的保值、增值起到保驾护航的作用。

　　然而，正是这个被视为防止国资流失的“最重要一道关卡”，在现实中却是漏洞频现，操作起来掣肘颇多。解律师表示，即使排除如前所述故意不做评估的情况，资产评估也是个令人头痛的问题，“要做资产评估，首先要明确产权，但产权不明晰可以说是我国事业单位的通病。”

　　文宗瑜也指出，长期以来，我国事业单位普遍没有“产权”的概念，历史上的上收下划，改革开放后尤其是事业单位组织形态的变迁，客观上也造成了产权模糊的状况，“简单地说，就是无法分清哪些属于国有资产，哪些不属于国有资产。主要是因为它的资产形成非常复杂，有由财政拨款形成的，有各种自筹方式形成的，有自行积累形成的，还有依靠借贷形成的。”如此“丰富”的来源，给资产的评估带来了巨大困难。

　　“即使明晰了产权，资产评估中依旧是问题多多。”采访中，一位不愿透露姓名的业内人士告诉本刊记者，“在改制评估过程中，单位为了自身利益，都会想法设法让国有资产‘缩水’。”

　　例如，有的单位在资产评估中虚造数据，既不查账，又不核物，凭空捏造，甚至出现有的单位基础设施建设没有搞竣工结算，资金、原材料、成品、仓库物资等都不清楚的怪现象；有的故意对资产进行高价低估，或漏估和隐匿不报，甚至一些单位领导严重干扰评估机构的评估工作，强迫评估机构做出有利于某一方的评估结果。这种清算、评估事实上成了“走过场”。

　　“更难的是对无形资产的价值评估，到目前为止还没有明确的规定。”这位业内人士表示，虽然无形资产的作用日益为人们接受，但对其的管理、计量、评估远远落后于人们对无形资产重要作用的认识，“特别是对无形资产评估指标体系的认识，早已不能适应时代发展的需要。”

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国出版集团总裁聂震宁感触颇深。中国出版集团于2004年3月整体转制为“中国出版集团公司”，旗下的人民文学出版社、商务印书馆、中华书局、中国图书进出口（集团）总公司等出版发行机构都曾是历史悠久的“国字号”单位，而这正是让聂震宁感到为难的地方。

　　“刚刚转企的时候还不存在这个问题，因为它还是国有资产。一旦改制，有资产交易，就成了无法回避的问题。如果让国家级的出版社去和个人进行股份制合作，那么无形资产应该怎么算，不算肯定是不行的，但究竟算是100亿还是1亿呢？”这个问题一直让聂震宁感到头痛，在他看来，对于无形资产评估，至少目前在出版业行业还没有成熟、规范的做法，相关制度十分欠缺。

　　“这绝不仅仅是出版业等个别领域的问题，早些年，一些研究机构和设计院所的改制过程中，就遇到过类似的问题。”上述业内人士谈到，不少事业单位，尤其是部分新闻出版单位具有很高价值的无形资产，相关的规定也要求，在改制时必须对包括无形资产在内的所有资产进行评估，“但对于评估价值的确定，并没有严格明确的规定，这就容易造成改制过程中无形资产无法评估入账的情况出现。现实中，不少事业单位在改制时，对商标、专利、品牌、营销网络等无形资产根本就不进行评估。”这成了一种无可奈何的漏洞。

纠结的管理体系

　　“冰冻三尺，非一日之寒。”解律师认为，这种进退两难，追根溯源还是在监管体制上出了问题。1998年机构改革后，事业单位由于管理职责界定不清、认识不统一造成管理体制长期缺位。2003年国有资产改革，明确由国资委来负责企业经营性国有资产管理。但是事业单位国有资产却依然处于“管理盲区”。

　　权威人士介绍说，事业单位国有资产虽然名义上由国家统一所有，但是长期都是部门分割管理，单位无偿占用，实际上无人对资产负责。产权不清、出资人缺位、“内部人控制”很容易导致管理混乱、大量国有资产流失。

　　为此，各地不断摸索国有资产管理体制，出现上海、深圳由国资委负责，吉林、四川等省由机关事务管理局负责和大部分省份由财政部门负责的管理体制。2006年7月财政出台《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》，才规范理顺事业单位国有资产的管理体制。这就是目前的三层管理模式：财政部门负责行政事业单位国有资产综合管理工作，主管部门负责本部门国有资产监督，行政单位对本单位国有资产实施具体管理。

　　“虽然政策上规定各级财政是行政事业性国资的主管部门，但是，各级财政仍只是一般性的管理指导，对资产的产权、使用、处置等缺乏有效监管，难以对资产的形成和配置实施宏观调控。”文宗瑜表示，受部门利益导向的影响，实际管理中出现了财政部门、国资部门与机关事务管理部门“三足鼎立”的局面，最终出现了多头管理与管理“真空”并存的现象，严重制约和影响了整个行政事业单位国有资产管理的水平和质量。

　　具体讲，有两方面问题。首次，管理目标模糊。目前虽然明确管理体制，但是财政如何进行管理还在摸索阶段。由于对国有资产“保值增值”的错误理解，导致实践中管理目标模糊。对事业单位的国有资产也片面追求经济利益最大化，必然导致社会公共服务严重缺失。

　　“事业单位是提供公共品或公共服务的，所以管理目标应是社会经济效益和经济公平的最优化。只有正确理解行政事业单位国有资产的实质和目标才能找到合适的方法来管理。”权威人士认为，事业单位国有资产管理的“保值增值”要从大循环的角度来理解，而不是直接通过种种创收方式来实现，否则就背离事业单位国有资产管理的根本目标。

　　其次，管理机制缺乏，不能进行客观评价，导致资产使用效率低下。在资产使用上，缺乏客观、公正、有效的考评监督机制导致资产使用效率低。没有对资产效用进行客观评价，就无法改变资产占用的随意性；在资产流动上，缺乏明确的规则来促进，导致单位占有实际变成单位所有；在资产处置上，缺乏规范处置程序和途径，导致单位自行随意处置，造成资产流失。

　　“财政预算软约束引发单位占有欲望的无限扩张，导致资产配置不公，浪费严重。”权威人士强调，“只有建立一套完整的资产占有、使用、处置、收益上交的实施细则才能保证国有资产的有效利用。”

三个层面加快破解

　　“纵观世界上发达的市场经济国家,在其发展过程中,在市场经济基础之上，都逐步建立和完善了公共资产的管理模式。”权威人士认为，我国要建立与社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理的有效模式,“应在法制化程度、集中化程度、分层程度、分类程度、公开化程度、社会化程度等维度作出调整和创新。”

　　认识层面，要增强单位负责人的国有资产管理意识和财务管理人员的责任意识，严格执行会计法的规定，把处理事与处理人结合起来,使单位负责人真正承担起管理的责任，这是解决事业单位固定资产管理薄弱的关键所在。

　　这就需要加强事业单位国有资产管理的法制化建设，要研究制定事业单位国有资产管理的综合性法规、规章，规定事业单位国有资产管理的目标、原则、范围、程序、组织形式、监督检查以及法律责任等，确保管理工作规范化、制度化。

　　体制层面，首先，建立健全由财政部门主导的管理体制，财政部门负责行政事业单位的国有资产管理符合科学管理原则，唯有财权与事权有机结合，才能多办事、办好事；其次，制定规范化的管理流程，要明确办法、具体责任人、阳光操作；再有，组织严密的会计核算，财政部门应设计专门报表要求各事业单位编报国有资产占用、使用的会计、统计报表；最后，创建条规化的专业监督制度，做到事前监督、事中监督、事后监督相结合。

　　操作层面，主要包括资产配置、使用、处置、统计报告四个具体方面：在资产配置上，应当做到资产的配置与事业单位的履行的职能相适应。凡是纳入政府采购范围的，必须按照《政府采购法》实行政府采购；在资产使用上，对本单位所占有、使用的资产进行定期和不定期的盘点，将国有资产管理责任落实到人；在资产处置上，对处置大额资产必须报财政部门批准外，其余资产的处置由行政事业单位的主管部门审批。

 

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（周绍朋 任俊正）

　　事业单位改制的目的，从根本上讲，就是通过事业单位的公司化改造，使事业单位逐步转变为遵守市场经济运作规律的市场竞争主体，更好地得到发展。因此，在进行资产评估时，既不能人为地低估，以造成国有资产流失；同时也不能高估，给转制后单位的发展带来困难。

　　对那些在转制中产权发生变化的单位，要作为防止国有资产流失的重点。除了要保证资产评估的客观公正外，关键是在进行产权转让时要引进市场机制，即通过竞拍实现公平、公正、公开。而对那些实行公司化改革后产权不发生改变，即仍然为国有单位或国有控股单位的，则应把重点放在国有资产的保值增值上。

　　那种不分具体情况的所谓防止国有资产流失，使得改革迟迟不能进行，其结果，非但防不了国有资产流失，还可能会造成国有资产以其他的方式流失。只有正确认识不同事业单位的资产状况和特点，以及这些单位在改制中应把握的重点，才能客观地认识事业单位改制过程中的国有资产流失问题。

　　与国有企业改制一样，事业单位改制是一个涉及到方方面面的复杂的系统工程，任何一个环节出现问题都可能导致改制受阻，或造成国有资产流失。这就要求在事业单位改制中，对涉及到的方方面面的问题进行系统的思考，借鉴国有企业改制的经验，正确认识与防止事业单位改制中的国有资产流失，推动事业单位改制顺利进行和改制后健康发展，实现国有资产的保值增值。

三类事业国资改制各有重点

　　看待事业单位改制过程中的国有资产流失，应该围绕事业单位改制的目标，正确认识和深入分析事业单位的资产状况。根据资产与负债的情况，目前我国事业单位的资产状况大致可以分为三类：

　　第一类是资不抵债。这类事业单位往往资产状况较差，成长性也较差，甚至有些单位已经名存实亡，不尽快进行转制，不但不能实现国有资产的保值增值，而且还会给国家财政带来沉重的包袱。从严格意义上讲，这类单位已经没有净资产或净资产为负，即使把它无偿转让也谈不上国有资产流失问题。

　　在这类事业单位改制中，如何减轻政府财政负担，才应该是关注的重点，而不应该是如何防止国有资产流失的问题。如果对此认识不清，忽视了这类单位国有资产净值为负的实际情况，就可能会延误改革的最佳时机，包袱非但不能化解，还会产生更大的包袱。

　　第二类是资产与负债大致相当，资产状况一般。在这类事业单位改制中，关注的重点应该是如何通过体制机制的转换，促进事业单位突破瓶颈，实现更好的发展问题。在这类单位中，实际上也没有什么资产可以流失了。对这些单位，应该通过转制，使其得到更好的成长，而不是防止所谓国有资产流失问题。

　　譬如，对于虽然资产状况一般，但发展前景却很好、成长性也很好的事业单位，应该根据具体情况，将国有资产保值增值与企业生存与发展结合起来；对于资产状况确实一般，发展前景也不明朗的事业单位，实现国有资产保值增值的可能性不大，则应采取多种形式放开搞活。只要能够做到债务和资产一起走，无论怎样改，都不会造成国有资产流失。加快改革的步伐，无论对于事业单位本身还是对政府财政，都会更为有利。

　　对这类事业单位，过多强调防止国有资产流失，而忽视这类单位国有净资产不多甚至为零的实际情况，不敢进行改革，非但起不到防止国有资产流失的作用，还可能会阻碍单位的改革和发展，既不可能实现国有资产保值增值，也不利于减轻政府财政负担。

　　第三类是资产大于负债，资产状况较好。这类事业单位在改制中才是防止国有资产流失的重点。由于这类事业单位基础较好，国有资产的净值较大，如果改制不规范，不仅会直接造成国有资产流失，而且还会造成非常恶劣的社会影响，从而影响整个事业单位改制的进程。

　　即使是对于这类事业单位，也不能仅以“防”为主，而是要设法保持其改制后发展的可持续性，以达到国有资产保值增值的目的。

　　如果不能正确认识事业单位资产实际状况，在改制过程中搞“一刀切”，出台的政策过于僵化，使本该化解的包袱未能及时化解，表面上看，好像是防止了国有资产流失，但实质上却会进一步加大财政负担，本质是另一种形式的国有资产流失。

借鉴国企改制堵三漏洞

　　前些年的国有企业，特别是中小企业改制，总体来说取得了很大的成功，但也有一些经验和教训。以这些经验和教训为借鉴，或许可以大体梳理出事业单位改制中，可能出现的国有资产流失途径。

　　首先，拟改制单位通过财务造假或“小金库”等方式隐匿财产，造成国有资产流失。这是国有企业改制中国有资产流失的常见形式。拟改制的企业通过财务造假，将本不该计入负债的项目计入负债，将本该计为资产的项目故意少计或不计，建立并隐瞒账外账、私设“小金库”，直接造成国有资产流失。譬如有些单位通过虚构应付账款、违规大幅计提折旧、库存数据作假等方式，将资产做小，负债做大，使国有资产的账面价值远小于实际价值，直接侵吞国有资产。

　　其次，资产评估过程不规范，国有资产被低估、贱买，造成国有资产流失。国有企业改制中，尤其是改制初期，一些拟改制企业与资产评估机构合谋，在对国有资产评估时，故意扩大不良资产的不良程度，弱化优质资产的价值，以低估国有资产的价值，造成国有资产流失。

　　另外，一些企业在进行国有资产价值评估时，对于无形资产不评或少评，把土地价值低估；国有股权转让时不考虑或不客观考虑资产的增值性等，评估出的价值远低于实际价值，也是常见的国有资产低估和流失的方式。

　　在事业单位改制中，虽然资产评估已经越来越规范，但是仍然不能忽视国有资产被低估、贱买的可能性，尤其是防止知识产权、土地等无形资产、房产等固定资产价值被低估。由于事业单位的资产中无形资产所占的比例可能更大，地理位置又多属于市内繁华地段，无形资产的评估本身又相对复杂，如果处理不当，很容易造成国有资产流失。

　　再有，审批及监管部门的工作不规范、不严格，造成国有资产流失。在国有企业改制中，一些拟改制企业钻审批及监管制度的空子，甚至与审批及监管部门的工作人员合谋，侵吞国有资产。

　　这些企业在改制前往往突击增加成本和费用，故意将企业效益由好做差；在改制过程中，不按政策规定程序开展工作，该申报的不申报或不及时申报，该公告的不公告或不及时公告，如违规处理优质资产，资产评估后不及时向职工公布结果，违规进行资产抵押贷款筹措购买国有资产的资金，甚至虚假注资等；在改制后，则违规稀释国有股比例，通过不同方式造成国有资产流失。

　　这些违规行为以及其他造成国有资产流失的行为，也有的是没有被审批及监管部门发现，或者审批及监管部门发现后不处理或不及时处理，都或多或少与审批及监管部门的工作不规范、制度不完善有关。

　　由于利益趋动，在事业单位改制过程中，类似的违规现象仍然会存在，仍需要加强审批及监管部门工作的规范性，严格按照有关制度办事，避免因为工作不规范、制度不完善导致国有资产流失。

以实现保值增值为目标

　　为了使这些事业单位在转制后能够更好地发展，以实现国有资产的保值增值，在转制中还应特别注意以下几点。

　　首先，围绕国有资产保值增值，进一步建立健全相关的法律保障体系，不断健全和优化国有资产管理体系，不断净化资产评估中介市场，不断加强政府相关管理部门之间的合作，在借鉴国有企业改制经验和教训的基础上，结合事业单位改制的特点，在制度体系建设方面不断创新，为事业单位顺利进行转制提供制度保障。

　　其次，围绕国有资产保值增值，对事业单位改制进行统一规划，包括结合实际情况，在改制进程安排、改制的形式选择等方面采取更为科学、灵活的方式。

　　在国有企业改制中，曾经一度出现过“运动式”的转制情形，政府甚至给定时间表及改制企业的数量指标，使得许多企业为了赶上优惠政策，不顾实际情况，仓促改制。在这种仓促的运动式的改制过程中，难免就会出现各种漏洞和浑水摸鱼等情况，从而造成国有资产流失。

　　另外，一些地方还曾经出现过对企业改制的形式僵化要求，譬如简单规定哪些企业采取破产的形式，哪些采取国有股退出的形式等。实际上，这些规定并不一定符合企业的客观要求，转制后不仅不利于企业发展，甚至阻碍企业的发展，造成了事实上的国有资产流失。

　　在事业单位改制中，应结合国企改制的经验教训，采取更为科学、灵活的方式。对转制后仍属于国有或国有控股的单位，要通过转制最大限度地促进单位的发展，通过发展实现国有资产的保值增值。