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刘守刚:国家转型的财政政治 - 走向现代国家的五个命题
2021/9/1 13:40:15 | 浏览:203 | 评论:0

01
走向现代国家的进程,
就是国家公共性逐步实现的过程

国家是人类为了自己的生存与繁荣而创建的以公共权力为核心的共同体,而现代国家是这样一种共同体,在人口、土地、主权三种要素中,它以主权为支撑点;而所谓“主权”,就是由制度化的、经民众同意设立的各级组织来承载的公共权力。因此,相对于城邦、帝国,现代国家的权力公共性得到比较充分的实现。

现代国家不是一天建成的,现代国家的公共性是在历史发展过程中逐渐实现的。由于中国曾经有漫长的帝国史,由于帝国曾有的辉煌和丰厚的积淀,对于近代遭受外敌入侵并由此开始国家转型进程,国人一度愤懑不已,认为帝国这样的国家制度应该为中国近代的落后与转型的困难负责。我在书中反复说明,这样的看法不太公平。说到底,帝国只是国家类型中的一种,而在中国这一地理空间中帝国构建得还算是比较成功的。这样的成功,在相当程度上是因为帝国刚开始构建时,我们的立法者就已经比较充分地认识到国家制度中蕴含的公共性并努力实现之。本书第一章说到《荀子》,它在展望并设计正在来临的帝国时就说过,“天地万物人为贵”(《荀子·王制》),“天之生民,非为君也。天之立君,以为民也”(《荀子•大略》)。正如历史学家钱穆先生说的,政权的生命依赖于“正义”理想的支撑,“正义授予政权以光明,而后此政权可以绵延不倒”。中华帝国绵延二千多年,并能实施有效的治理,为中华文明发展提供支持,正是在一定程度上实现了这样的公共性的结果。

但这么说,并不意味着中国的帝国制度就完美无缺并能万年不坏了。这一制度是在当时条件下的一种特别建构,公共权力以君权为形式来表现,君主借助于对土地的产权而建立起对土地上附着人口的统治权。这样一种权力建构形式,兼具公、私二重性,容易为具有私人性的君主滥用。因此,为帝国时代立法的思想者总是反复提醒当政者,国家权力具有公共性;对于影响公共性发挥的制度规定与现实行动,他们总是给予大力的批评。在帝国运行的现实中,私人利益对公共利益的破坏,不仅体现在《叫魂》中君主用各种非常规手段控制官僚并超越正式制度,还体现在与民众打交道的各类行动者身上,正如《清代地方政府》反映出的公务活动中的大量私人行为。帝国发展越是到后来,君权公共性与私人性的矛盾就越加突出。在《大学衍义补》中,丘濬尝试建构一个更理性的帝国制度来为民众服务,黄宗羲在《明夷待访录》中呼吁“王者起”以重建一个更具公共性的制度,都是对现实中矛盾的充分认识或者对“积累莫返”的绝望。越到帝国后期,君权所包含的私人性就越伤害国家共同体的公共性;要实现国家这样的公共性,就必须废除君权及帝国制度,让国家升级成为现代国家。

现代国家公共性的保障,首先是权力来源于组成共同体的民众授权。这种授权,不是中国古代幻想中的禅让制(虚拟的及一次性的授权),更不是君主时期的世袭制或王朝革命,而是通过常设组织与定期选举来表达民众同意的授权。现代国家公共性的保障,其次来自国家日常治理中的权力,也由受选举制约的公共组织行使,依托于分工明确和高效协作的理性化制度体系,致力于向公众提供服务。这样的权力,来源于民众,目的指向民众,并由理性制度有效运行。从晚清时期开始,中国走向现代国家,在制度建设上努力构建有效的官制、反映民意的代议制等行使公共权力的组织,就是在不断地实现国家的公共性。

现代国家中的财政,即现代财政,在公共性方面表现为以下三个方面的特征:


  • 收入来源具有公共性,即收入主要来自大众税收,而大众税收是基于社会公意而形成的立法权,对公众的收入或财产进行普遍、平等、直接、规范地征收而形成的财政收入;

  • 支出方向具有公共性,即财政资源主要用于公共利益或公共目的,用来提高大众的安全和福利,保障社会的安全和正常运转;

  • 管理过程具有公共性,即财政收支过程透明公开,事先由预算控制,而预算又控制在代议制机构手中,并最终由社会公众控制。


由于现代财政具备上述“公共性”特征,因而常被人称为“公共财政”。


承认现代国家的公共性,必须以承认个人利益之私的合法性为前提,正如《欲望与利益》一书所说的。在此基础上才有市场秩序与私人产权建立的可能,而市场秩序与私人产权又是现代财政的运行基础,是现代国家的基本要求。哈耶克在《致命的自负》中强调高度集权的政经体系在知识运用上犯了大错误,只有在各有其主的财产激励下通过市场合作才是现代国家发展的正道。德·索托告诉我们,世界上没有足够的金钱拯救所有的穷人,穷人也不需要拯救,需要的仅仅是发动法律革命,将目前的私人产权制度扩及他们,将他们已经在非法部门创造的资本合法化,让他们能为自己创造财富。这样的现代国家,才能得到不断发展的经济与社会的支持,这也是中国走向现代国家的进程中曾经有过的曲折以及目前所坚定的道路。

02
国家成长的动力蕴含于
每一个国家之中,但并非
每个国家都能顺利地成长为现代国家

“密纳发的猫头鹰要到黄昏到来,才会起飞”。晚清以来中国人走向现代国家,在相当程度上是在问题引导下进行的,有问题出现就解决问题,因而国家制度的变化只是适应性的。其中蕴含的转型意义,直到今天才彻底显现出来——原来我们所做的,都是在力图走出帝国时代。

从春秋战国时代以来,中国实际上已经经历了两次大的国家转型。一次是在春秋战国时期,从城邦转到帝国,明末学者王夫之曾将这段变化时期称为“古今一大变革之会”。另一次是晚清以来从帝国转到现代国家,李鸿章视其中遭遇的局面与发生的变化为“三千年未有之大变局”。时至今日,中国仍行进在这第二次大的国家转型之中。

走出帝国、走向现代国家的动力,事实上蕴含在每一个帝国内部,由人与自然关系变化推动,因国家间竞争关系而加强,更受到参与历史过程的每一个主体的认识与行动的影响。《文化、权力与国家》为我们描述了在此转型过程中,中国华北农村几个村庄表现出来的转型动力与转型后果,而《儒教中国及其现代命运》为我们描述了在此转型过程中儒家知识分子所受到的思想冲击以及他们的心理变化、个人的知识努力。在本书选用的《欲望与利益》《文明的冲突》《利维坦的诞生》《强制、资本和欧洲国家》等著作中,为我们描述的是欧洲国家在转型过程中人的思想的变化、外来各种冲突的压力、内部各种条件的约束,以及各种各样的偶然历史因素发挥的作用。

不得不承认的是,并非所有的国家都能顺利地变成现代国家。事实上,正如德·索托在《资本的秘密》一书中所强调的,在当今世界上200多个国家中,只有20多个真正能称得上是成功的现代国家。之所以如此,用波兰尼在《大转型》一书中的话说,那是因为必须要经受“开颅剖腹般手术”。这个过程必然是痛苦的甚至是剧烈的,而且必然会伤害既得利益者甚或无辜者,正如托克维尔在《旧制度与大革命》、摩尔在《民主和专制的社会起源》中描述的多场革命所显示的。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯曾提出过一个“自然国家”的概念,也可以用来说明。他的意思是,能够富裕起来的现代国家,都是权利开放的国家,民众在制度上能够通过政治竞争和经济竞争来约束掌权者的权力,但这样的国家实际上是不自然的;“自然国家”在制度上的表现是,设计精英特权,降低经济和政治的竞争,但这么做的国家无法成为成功的现代国家。正常的国家,按道理都应该可以成为现代国家,因为每个国家都有成长的动力;可是要通过制度化开放权利实现国家现代化,就要“开颅剖腹”,这么做反而不自然、太痛苦,所以世上才少见成功的现代国家。

不过,对于未来历史发展我们之所以仍可抱有信心,原因在于,在此过程中各类主体是可以学习也善于学习的。按照埃特曼在《利维坦的诞生》、蒂利在《强制、资本和欧洲国家》中的说法,率先实现现代国家的欧洲国家,一开始也只有少数几个成功者;欧洲后来的成功者,更多地是学习英国、法国、荷兰、瑞典等国宪政官僚制度或者资本化强制模式的结果。毕竟,国家转型的动力一直存在。



03
国家转型的担当主体至关重要

虽然向现代国家的转型动力蕴含在每一个国家内部,但因历史条件所限,担当国家转型的不同主体,带来了各国转型过程中不同的路径与后果。摩尔在《民主和专制的社会起源》一书中,分别阐明了国王、贵族、城市市民、农村居民等主体在英法等国转向现代国家过程中的作用。他告诉我们,英国土地贵族成功地转向商业化并与城市工商业资产阶级融合,是英国走向现代国家的关键。而现代国家也必须是民主国家,从美国内战的经验教训中,摩尔告诉我们,民主制度与民主价值在现代国家是唯一合法的制度与价值;只有经济上的进展而没有政治上或者说道义上的前进,是不配称为现代国家的。

在英法等先发国家奠定的国际格局及成功经验的感召下,日本这样的国家也走上了现代国家之路,但因为它的城市工商业者力量软弱,土地贵族未能成功地转向商业化而日益成为寄生阶级,这些旧的力量掌握着政权,从日益工业化的经济中获得了力量并依赖于旧传统旧价值来获取意识形态的支持,最终让日本越来越多地依靠军事力量和对外冒险来巩固自己的政权,这就是法西斯主义的道路。因此,走向法西斯主义的可能条件有三个:

  • 旧的寄生力量仍执掌政权,至上而下地发展工商业经济并获取经济资源;

  • 复活传统理想,从神秘信仰或爱国主义成分中寻求政权合法性;

  • 妄图用军事力量解决内外困难。


与西方国情不同,在中华帝国时期不存在强有力的土地贵族也没有新生的工商业资产阶级,孔飞力在《叫魂》中强调的“君主官僚制”,垄断了一切政治与经济力量,因权力而致富的地主阶级日益成为寄生阶级。那么,中国是怎么走上现代国家之路的?在《儒教中国及其现代命运》中,列文森告诉我们,虽然传统的儒家思想与学者官僚并不能带领中国实现转型,但在儒教影响下自觉承担天下国家责任的知识分子,依然通过自我的转型,不断地从西方引进器物、制度、文化,从而引领着整个国家的不断变化。正像姜义华先生反复强调的,像孙中山这些人之所以发动革命建立民国,根本不是什么阶级利益的驱动,而是中国士人在新的条件下以天下为己任的责任担当。这是中国国家转型的特殊之处。

在历史上,中华民族的生存、繁荣乃至现代转型,离不开制度的建构;但在此制度下,一个个鲜活人物的行动又反过来塑造了制度,改变了历史的方向。从孔子以来士人对君子责任担当的反复强调,成为中华文明扩展和现代国家转型的强大动力;这样的责任担当,在未来仍将成为中国发展的内生力量和精神资源。不过,凡事过犹不及,太强调责任,有时就会忽视权利。《欲望与利益》一书告诉我们,要建设现代中国,离不开的是必须实现利益原则的合法化,为此需要界定清楚私人产权。这也是德·索托在《资本的秘密》一书中强调的,让所有的人都能获得所有权法律的保护并通过创造性劳动来增值,让所有权制度具有动态性,以便更多地考虑在经济发展过程中民众创造的有效的非正式所有权协议,而不是僵硬地执行原来的旧所有权制度,更多地考虑促进交易而不是保证原有资产的安全。

只有这样,通过确保“人”的权利地位和自身积极性的发挥,经济活动者才能获得他们努力的大部分成果,经济才能运行,文明才能繁荣。这就需要在责任之外,强调对人的权利的保障;没有权利保障,就没有现代工商业,现代国家也就成了无源之水。在此我们可以再度回味荀子的伟大教导:“人有气、有生、有知,亦且有义,故最为天下贵也”(《荀子·王制》)。要在今天中国建立权利保障,就要有法律革命。换言之,在知识分子作为责任主体担当国家转型责任之外,还需要通过权利建设和法律革命,让千百万“人“成为这一转型过程中的自觉主体。在中国国家转型过程中,责任与权利,一个都不能少。

04
成功走向现代国家需要具备三个条件 

成功走向现代国家需要具备什么样的条件?我从《资本的秘密》一书的不同章节归结了德·索托的探讨,总结出三个条件。这三个条件,可以一般化地表述如下:

  • 第一,处于社会底层或者不合法部门的民众要有组织地抗争;

  • 第二,政府及政治领导人要开明,及时妥协并发动改革;

  • 第三,存在民意机构供民众与政府展开协商谈判。


就民众有组织地抗争而言。毕竟,没有民众的抗争,就不会有制度的变革和权利的确立。在西欧,社会运动为推进国家的民主化进程提供了动力资源。摩尔告诉我们,英法两国之所以能走上现代国家,跟两国分别发生的革命有关。而法国大革命对法国国家转型的贡献,被托克维尔在《旧制度与大革命》中盛赞。美国非法占据土地的移民与利用不合法协议占据矿山的矿工,他们所发动的不间断抗争,也得到德·索托仔细的描述。摩尔在《民主和专制的社会起源》中告诉我们,英国人来临之前印度社会千年没有什么变化,跟印度农民的非反抗性格有关;但他没有强调的是,印度独立以后之所以能在经济未现代化前提下长期保持民主制度,跟英国殖民统治期间,学会抗争表达的国大党和其他众多有抗争意识的政治团体有关。因此,没有民众组织起来抗争,没有社会运动,也就不可能发生法律革命与政治革命,一个国家想成为现代国家就失去了可能。

就政府及政治领导人开明而言。从历史发展来看,黄宗羲期盼的“王者起”,在许多国家走向现代的进程中,是一个必要的然而经常是偶然的满足条件。对于推进一个国家的现代进程并尽力避免破坏性极大的革命来说,开明的政治领导人及时发动改革是极为必要的。摩尔强调,有影响的领袖人物能够准确及时地理解并把握问题的实质,上层主动让步,可以避免一个国家更为惨重的失败。对此,德·索托的说法是,成功的西方各国“都有一些开明人士懂得,如果有很多人生活在某一法律制度之外,那么这个法律制度的存在就毫无意义”。罗斯金等人的说法是:要终止孕育革命的社会不公正,政治领导人就必须发动改革;在革命的感情被牢固树立以前,政府必须进行改革,以便在问题变得危险之前阻止它的发展。那么领导人要做什么才算是开明的?德·索托的建议是:找到真正的所有权社会契约;调整法律与这一契约相适应;研究出政治策略使得变革成为现实。对这样的领导人而言,“假装这些不合法协定不存在、或者不采取策略把它们纳入法律部门就试图将其废除是傻瓜的行为”。从《欲望与利益》一书中我们得到的启发是,开明领导人发动的改革一定是要去保障个人的权利与市场的规则。不过,德·索托等人对以下问题的回答还是太乐观了:一个国家是否具备开明的政治领导人?这样的领导人是否能够发动必要的改革?在发动经济改革的同时能否同时促进政治与社会的民主化,以避免内战前美国那样南北价值观分裂或者日本那样走向法西斯主义?

就民意机构供政府与民众谈判而言。黄宗羲定理告诉我们帝国时期存在税负不确定之害,可在帝国晚期浙江嵊县“粮席”的存在,让民间代表与政府官员展开谈判,可以在保障公务所需的同时避免税负不确定之害。摩尔盛赞英国在现代进程中“国会的存在这个事实意味着一套新的可变通的制度建立了起来,它为新生的社会力量提供了发表议论和提出要求的活动场所。同时,它也是代表不同利益的各种党派组织和平地解决争论和冲突的政治机构”。而德·索托也一直强调,美国和西欧所有权法律革命之所以成功,是因为之前就已存在选举政治和运行良好的国会,从而选票压力和和议员活动迫使国会或政府一步步地修改早已僵硬的所有权正式法律,使其向有利于穷人、有利于产生资本的方向变革。帝国时期地方层面上出现的像“粮席”这样的谈判机制,一直到清末才上升为国家层面的资政院。到今天,要解决布坎南和马斯格雷夫讨论的以下财政问题,同样需要民意机构供政府与民众谈判:财政政策该选择哪一种?税收的恰当界限、支出的正确方向在哪里?除了这些财政问题外,一个国家应该如何行动,才能吸纳社会新生力量、化解社会冲突,逐步完善现代国家制度?这些都离不开正式有效的选举机构与谈判机制,供各方协商互动,随后再对谈判结果展开监督与纠错。如果没有这样的谈判机制,那要么国家的发展陷入长期的停滞,要么最终走向革命。


05

财政危机既是国家转型的征兆,
又是推动国家转型的力量

对于财政在研究国家转型时的作用,熊彼特是这样说的,“在用于研究社会转折点或新阶段之时,从财政入手的研究方法效果更为显著;在这样的时期,现存的形式开始殒灭,并转为新的形式,而且在这一时期里原有的财政策略往往会出现危机”。之所以这么说,是因为熊彼特认为,财政危机既是显示社会变化的征兆,同时也是推动社会变化的重要原因。

通常理解的财政危机,就是财政的收不抵支。但若细加区分的话,财政危机至少有以下三种或者说有三个层次:

  • 第一种是收支危机,它就是财政的收不抵支,出现赤字,需要想办法弥补;

  • 第二种是制度危机,它不仅表现为长期的收支赤字,而且表现为制度性和根本性的危机,即该财政制度中的主要收入无法支持不断攀升的支出;

  • 第三种是价值危机,它意味着被统治者(财政义务的承担者)对统治者的财政征收合法性产生怀疑,要求统治者在价值系统方面提供令人满意的解释,或者要求统治者接受被统治者的价值形态。


财政的价值危机多数时候会与制度危机、收支危机同时出现,但也可能单独发生。从托克维尔和摩尔所描述的法国大革命起因来看,不是简单的收支危机引发了大革命,而是财政制度危机及其背后的价值危机,才是大革命的原因。

从这三个层次来理解财政危机,才能明白为什么说财政危机既是显示社会变化的征兆(主要集中于收支危机),又是推动社会变化的原因(主要集中于制度危机与价值危机)。这是因为,只有财政危机发生了,才会引发人们的思考:短期的危机,是提醒人们社会经济运行可能出现问题的信号;长期的制度性危机,则会触发人们对于制度的怀疑,并进而对推翻旧制度、构建新制度提出要求;价值层面的怀疑与危机,需要有新的意识形态说明和合法性的重建,需要统治者与被统治者基于谈判机制不断地互动,解决争论和冲突,推动制度的不断演变。欧洲国家向现代国家转型的动力,正是源出于此,所以菲利浦·霍夫曼和凯瑟琳·诺伯格评论说,“在财政发展和政治发展的道路上,财政危机都是转折点”。

显然,在每一个国家类型中,国家都有自身的矛盾,并且可能表现为财政危机。在实现现代国家之后,再次因为财政危机的存在,让布坎南在《公共财政与公共选择》中认识到现代福利国家的矛盾,即在大众民主之下存在着巨大的福利要求和低下的纳税意愿之冲突,由此带来了巨大的赤字与不断攀升的公债。为了克服这样的财政危机,他要求实行财政立宪,以便进一步强化现代国家制度,约束政府的收支行为。可奥康纳在《国家的财政危机》中认为,现代国家要同时满足资本积累与合法化这两个职能的要求,必然会带来支出的不断膨胀;可由于不能通过增加财政收入来弥补膨胀的财政支出,因此现代国家制度并没有能力解决这样的财政危机。

大致可以断言,在现代福利国家,财政危机依然在推动制度的变革,财税问题仍是统治者与被统治者展开谈判的最好契机。尤其在日益老龄化和不断增强的风险社会中,福利支出不可能降低。面对由此形成的可能财政危机,除了通过强化现代国家制度对财政行为进行约束之外,还能做什么?能做的,要么是通过国有化措施以利润形式来弥补支出,要么是通过征收更多的税收来解决缺口。可用利润形式来弥补财政支出,取决于国有企业是否能够在市场竞争中实现效率。对此,由于信息与激励问题无法解决(正如哈耶克与德·索托等人反复强调),目前看来并没有什么有效的办法。而要征收更多的税收,就需要进一步地发展“同意的税收”,要让民众通过谈判机制感觉到自己上交的高税收确实物有所值,要让民众充分信任政府没有滥用税收资金。有丹麦学者强调,丹麦之所以赤字率远低于美国并且国家具有很强的竞争力,原因就是高税收,因为只有高税收才能让它避免财政危机,并有能力投资于人力资本(教育、医疗)进而形成国家竞争力。看来,高税收似乎是化解财政危机、提高国家竞争力的唯一道路。不过,在现代国家要让民众同意高税收,需要在政治上做出更多的努力,需要谈判机制发挥更大的作用,以便让民众能更进一步地信任政府,进而实现国家的升级。 
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