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贾庆国:对国家安全的特点和治理原则之思考
来源:《国际安全研究》 | 2021/12/27 13:54:11 | 浏览:383 | 评论:0

近年来,世界各国越来越重视安全问题,很多国家都把安全放在国家治理体系中的重要位置。中国共产党和国家领导人高度重视安全问题,反复强调要增强安全意识,特别是在新的历史条件下继续加大维护国家安全力度的必要性。为统筹和加强国家安全工作,中共中央专门成立了中央国家安全委员会,全国人民代表大会审议通过了新的《中华人民共和国国家安全法》以及《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家情报法》等一系列法律。

然而当前,不少人对国家安全的理解和关注还存在较大偏差,主要表现在要么只是笼统抽象地谈论国家安全,要么仅仅只是关注国家安全的某一方面,对国家安全的内涵、国家安全的多种特征、国家安全与其他价值追求之间的关系等问题的讨论却不多且不深入。但是,有效从事国家安全治理需要全面、系统和深入地厘清“国家安全”概念以及国家安全与其他价值之间的关系,并在此基础上深入探讨国家安全治理的途径。因此,本文试图从这个角度对国家安全的概念、内涵、基本特点以及治理原则与路径进行分析,以期持续推动对于这个问题的相关讨论。

一 国家安全和总体国家安全观

《现代汉语词典》对“安全”的定义是“没有危险;平安”。这个定义更多地还是将安全视为一种客观现象,也就是说,安全是一种客观存在。事实上,现实中的安全不仅包括没有现实危险和威胁,也包括人们没有危险和威胁的感觉。2015 年,《中华人民共和国国家安全法》颁布,中国官方通过法律形式对“国家安全”进行了界定:“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”

“总体国家安全观”,就是从总体安全的角度认识和把握国家安全问题的认识论和方法论。这里所说的“总体”,就是全面和整体。所谓 “全面”,就是在思考国家安全问题时要照顾到国家安全的所有层级和各个领域;所谓“整体”,就是在思考国家安全问题时要将国家安全作为一个整体看待,根据特定时期国家的安全战略目标确定国家安全各领域的位置和权重,通过统筹和协调安全各领域的需求,以实现国家安全战略目标。总体国家安全观就是要从全面和整体的角度思考和把握安全问题,最大限度地维护国家安全。

之所以说要最大限度地维护国家安全,就是因为在现实生活中绝对安全是不存在的,完全消除威胁和对威胁的感觉也是不可能的。就个人而言,没有绝对安全。例如,个人为了人身安全可以不乘坐任何交通工具,甚至不出家门,但还是无法完全杜绝安全风险,如无法完全躲避雷电、地震、火灾、疾病等意外事件可能带来的威胁。同理,无论怎样,国家都不可能实现绝对安全,更不可能从主观层面完全消除危险的感觉。因此,《中华人民共和国国家安全法》第一章第二条专门强调“相对处于没有危险和不受内外威胁的状态”,维护国家安全的目标也只能最大限度地减少威胁和降低危险的感觉。

二 国家安全的基本特点

国家安全是一个内涵和外延极为丰富的概念,至少应包括多面性、关联性、变动性、相对性、非唯一性、主观性和社会性等七种特点。

(一)国家安全具有多面性

国家安全的多面性主要是指其涉及的领域很多,从国内安全风险到国际安全风险,从军事安全风险到非军事安全风险,从传统安全风险到非传统安全风险,从局部安全风险到整体安全风险,从线下安全风险到线上安全风险,从短期安全风险到长期安全风险,从相对安全风险到绝对安全风险等等方面,“涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域”。从这个意义上讲,我们时刻都生活在各类安全风险中。

(二)国家安全具有关联性

国家安全的关联性主要指不同安全领域是相互关联和相互作用的,主要表现在以下几个方面:

1. 政治安全与经济安全相互关联和相互作用

政治安全问题可能导致经济安全问题,经济安全问题也可能导致政治安全问题。前者如 20 世纪 90 年代初期的苏联剧变,由于苏联持续的政治动荡导致经济快速下滑,从而加剧了政治动荡,两者相互作用,最终导致了苏联的解体。后者如 1997 年亚洲金融危机引发的印度尼西亚经济崩盘,直接导致该国政治动荡,由于政治局势的失控,最终致使统治印度尼西亚长达数十年的苏哈托政权垮台。

2. 政治安全和领土安全相互关联和相互作用

政治安全问题可能导致领土安全问题,领土安全问题也可能引发政治安全问题。前者如 20 世纪 90 年代苏联和南斯拉夫的解体,两者都源于国内政治问题的激化和最终爆发。后者如克里米亚问题给乌克兰造成的困扰,俄罗斯通过公投的方式兼并克里米亚的做法给乌克兰造成相当大的政治挑战:一方面,如果与强国俄罗斯抗争,势必消耗乌克兰大量的资源,且几乎没有胜算的可能性,甚至还会导致更坏情况的发生;另一方面,如果不与俄罗斯进行抗争,那么乌克兰统治阶层在国内又无法交代,进而会引发国内激进爱国群体的强烈反对,甚至引发国内政治层面的动乱和政权更迭。

3. 经济安全与军事安全相互关联和相互作用

如果一个国家没有坚实的经济基础,就无法建立和维持一支强大的军队,就无法有效维护国家主权、安全和领土完整;没有强有力的军事安全保障,也无法有效维护国家经济安全。20世纪80年代初,中国刚从“文化大革命”的十年浩劫中走出,百废待兴。当时中国政府面临的一个难题就是:手中极其有限的资源到底更多地是用来发展经济还是巩固国防?中国政府最终选择了前者。在当时的中国领导人邓小平看来,中国只有发展出一个强大的经济才有可能建设一支强大的军队,进而不断提升的国防能力可以为中国的经济发展提供切实和可持续性的安全保障。1985 年 6 月 4 日,邓小平在军委扩大会议讲话时指出:“大家很关心军队的建设,关心军队装备的现代化,这个问题也涉及大局。四个现代化,其中就有一个国防现代化。如果不搞国防现代化,那岂不是只有三个现代化了?但是,四化总得有先有后。军队装备真正现代化,只有国民经济建立了比较好的基础才有可能。所以,我们要忍耐几年。我看,到本世纪末我们肯定会超过翻两番的目标,到那个时候我们经济力量强了,就可以拿出比较多的钱来更新装备。”几十年过去了,事实证明,当时中国政府的选择是正确的。正是因为有了这个选择,中国才有可能迅速拥有强大和繁荣的经济,也才有可能在此之后通过持续加大国防投入,建设起一支强大的人民军队,从而有效地维护国家的军事安全,中国的经济安全也因此有了更加坚实有力的保障。

4. 非传统安全与传统安全相互关联和相互作用

恐怖主义对国家安全的颠覆性挑战,很大程度改变了过去国家面临的军事威胁主要来自其他国家武装入侵的情况。例如,九一一事件中国际恐怖主义势力对美国的袭击,一度使美国感到巨大威胁,甚至将反恐视为维护国家安全的第一要务。由于恐怖分子隐藏在民众中,并且流散到世界各地,美国强大的军事力量在恐怖主义威胁面前无所适从,最后不得不更多依靠一些非常规手段来应对。尽管美国现在越来越多地将中国视为“威胁”,但恐怖主义给美国安全构成的威胁仍然存在且不可轻视,近期美国在阿富汗撤军问题上面临的挑战就是一例。中国也面临着恐怖主义的威胁,前些年,恐怖袭击也给中国的国家安全造成严重困扰,中国政府也不得不采取措施加以应对。这种情况在许多其他国家也有体现。

其他类型的非传统安全威胁也与日俱增。2020 年持续至今的新冠肺炎疫情,在极短的时间内迅速传遍全球,给世界各国造成了巨大伤害。从患病和死亡人数看,新冠肺炎疫情给世界带来的损失远远超过一般意义上的中等规模甚至大规模战争所带来的损失。据报道,截至北京时间 2021 年 12 月 8 日 11 时,全球累计新冠肺炎确诊人数已超过 2.67 亿,死亡人数超过 528 万。美国因新冠肺炎死亡的人数已达812 205 人,超过历史上美国在历次战争包括南北战争中死亡的总人数。中国虽然因及时采取强有力的手段控制了疫情,大大减少了疫情可能造成的伤害,但还是有 5 697 人因疫情死亡,这不亚于一场中小规模战争带来的伤害。

 

近期国际社会高度关注的气候变化问题,正在成为一个新的、具有更大破坏力的非传统安全威胁。按照许多专家预测,如果气候变暖趋势持续,将造成全球海平面上升。当海平面上升超过一定限度,一些岛国将不复存在,许多国家沿海城市将被淹没或部分淹没;一些地方的气温将会奇高,另一些地方温度则会大幅降低;一些地方暴雨成灾,另一些地方则会出现极端干旱少雨的情况。气候突变有可能使得人类原有生产格局和生活方式无法延续,经济发展受到严重冲击,全球任何一个角落都无法幸免于气候变化带来的灾难性后果。气温上升加剧了环境退化、自然灾害、极端天气、粮食和供水无保障、经济混乱、冲突和恐怖主义。

与此同时,传统安全问题也会加剧非传统安全问题。国家间爆发军事冲突会引发一些非传统安全问题,如环境污染、生态破坏、传染性疾病暴发、难民问题和恐怖主义。两次世界大战仅在欧洲就导致数千万人流离失所;二战以后的朝鲜战争、越南战争、阿富汗战争、伊拉克战争以及历次中东战争都引发了大量难民问题。有研究表明,九一一事件之后美国对外进行的战争已经导致3 800万人流离失所,背井离乡。如何妥善安置这些难民,成为国际社会面临的一个巨大难题。大国间的军事对抗还会严重阻碍在非传统安全问题上的国际合作,冷战期间,国际社会在非传统安全领域进行合作就十分困难。

5. 国内安全和国际安全相互关联和相互作用

国内安全问题导致国际安全问题,最典型的案例之一就是九一一事件发生前的阿富汗。九一一事件前,塔利班政权对内统治失控,其结果是,“基地”组织不仅将阿富汗用作培训宗教极端分子的大本营,而且在阿富汗组织实施了针对美国的九一一恐怖主义袭击,最终招致美国发动阿富汗战争,推翻塔利班政权,并占领阿富汗长达 20 年之久。

国际安全问题导致国内安全问题,如 21 世纪初在中亚和东欧等国爆发的一系列“颜色革命”,之后蔓延到中东、南亚等地区,引发多国政治动乱。在此过程中,不少国家因为没有充分意识到网络和通信技术的变革已经极大地增加了外部意识形态和舆论对本国政治的冲击,并且可以强化他国政治动荡对本国政治的影响,因此没有对上述威胁作出有效的应对。其结果是,一些国家国内政局失控,有的国家甚至还出现政府倒台、长期陷入内乱的情况。

6. 局部安全和整体安全的相互关联和相互作用

局部安全指某一个部门或某一个地区负责的那部分安全问题。在安全问题上,所有部门和地区的目标都是维护国家安全,但是,它们在这个问题上的具体分工和负责内容不同。外交部门维护国家安全的主要职责是营造一个良好的国际环境,其中包括对外宣介和解释国家的原则立场以及在不同问题上的做法,争取国际社会的理解和支持;与他国保持畅通和有效的沟通渠道,特别是高层沟通渠道,以便及时和有效处理与他国之间存在的各类问题,并对可能出现的危机进行有效管控。商务部门在维护国家安全方面的主要责任是推动与外部世界的经贸关系,利用国外资源推动国家经济发展,同时最大限度地维护和保障国家经贸方面的合法权益。国防部门在维护国家安全方面的主要责任是加强国防建设,维护国家领土安全,保护国家在海外的合法权益。地方政府负责的安全事务比较复杂,包括该管辖地区的政治、经济、社会、教育和文化事务等,但总体来说其与中央政府不同,各部门和各地区负责的是政府内一个部门或国家内某个地域范围内的安全。整体安全则是指国家作为一个整体的安全,涵盖所有部门和地区负责的安全事务。

虽然局部安全和整体安全在根本目标上是一致的,但在不少情况下,由于职能分工不同,不同部门和地区看待问题的角度和政策偏好也会有所不同。相比较而言,外交部门更多侧重对国家政治安全利益的考虑,商务部门更多侧重对国家经济安全利益的考虑,国防部门和地方政府则更为重视国家军事安全利益和本地区的安全利益。

上述看待安全问题视角上的差异,常常导致在政策制定过程中出现矛盾甚至冲突的情形。例如,外交部门因为需要与他国保持良好的关系和保证沟通渠道的畅通,通常倾向于强调国家关系中利益的一致性以及通过谈判和协商方式维护国家利益的必要性;国防部门则因为需要通过加强军事实力来维护国家利益,倾向于强调国家间关系的冲突性和通过增强与展现实力的方式来维护国家利益的必要性。两者如果在配合上出现问题,则会出现矛盾和冲突。这正是国际关系研究中官僚政治理论所解释的现象。因此有效地维护国家安全,需要在中央政府层面根据特定时间的国家利益需求,在不同部门、不同地域和不同层级的政策偏好之间进行协调和平衡,而不是在它们之间进行非此即彼的选择。

7. 短期安全和长期安全的相互关联和相互作用

经济学比较关心短期投入和长期投入的平衡问题,认为两者常常是矛盾和冲突的,过度关注短期投入会引发所谓短期主义(short-termism)问题,给投资者带来伤害。在安全问题上,所有国家也都面临短期和长期两种安全问题,但应对和防御这两种安全风险,常常需要不同的做法和投入。由于短期安全风险比较明显,而且对政治领导人政治利益的影响比较直接,所以不少国家的政府会选择更多关注短期安全风险。关注短期安全风险是正常和应该的,但过度关注、特别是因此忽视长期安全风险,则是不可取的。历史上存在正反两个方面的经验和教训。

一是反面的案例:20 世纪后半叶,面对美国和西方国家的安全威胁,苏联从短期安全利益出发,选择将大量人力、财力和物力投入国防建设,而忽视了经济发展和人民对生活的基本追求,因此牺牲了国家经济发展的长远利益,结果导致苏联经济发展滞后,最终无力支撑庞大的军备开支,还使得苏联民众生活水平长期得不到改善,人民怨声载道,政治上离心离德,这种重短期利益而牺牲长远利益的做法,在很大程度上加速了苏联的政治动荡和国家的解体。

二是正面的案例:20 世纪 70 年代末,“文化大革命”刚刚结束,中国外部面临苏联威胁,内部面临各种挑战。在这种情况下,中国没有选择加大国防建设投入应对短期安全威胁,而是选择把工作的中心调整到以经济建设为中心的发展战略上,明显提高经济建设方面的投入,并实行改革开放。此后,在苏联威胁缓解的情况下,中国进一步选择大幅裁军,腾出更多资源从事经济建设。这种做法最终使中国经济出现持续和高速增长,也使得中国政府有了更多资源用于国防建设,中国军事力量由此得到了前所未有的提升,中国国家长远的安全利益获得更加坚实的保障。事实证明,确保国家安全,需要平衡短期利益和长远利益,既要照顾当前,更要确保长远,这样国家安全才能得到可持续的保障。

上述不同安全领域相互关联和相互作用的例子还有很多。总之,不同安全领域相互联系和相互作用是国家安全的一大特征。

(三)国家安全具有变动性

国家在安全上面临的机遇和风险不是一成不变的,相反,受各种因素的影响,它们始终处于不断变化的过程中。

1. 国际安全环境不断变化

国际安全环境不断变化,给国家安全带来新的挑战和机遇,特别是当国际力量对比出现重大变化时,这种情况更加突出。例如,冷战结束后两极格局转为单极格局,国际格局的这一重大变化给所有国家的安全都带来新的巨大挑战和机遇。对于很多发展中国家而言,冷战的结束意味着美国和苏联不再重视它们,不再像过去那样出于冷战的需要拉拢和胁迫它们选边站,甚至利用它们打代理人战争。一方面,这使得它们免除了来自美苏压力的困扰,有了新的发展空间,可以按照本国的利益和愿望发展自己并开展对外关系;另一方面,冷战的结束也给它们带来不少新的挑战。冷战期间,美苏两国为了争取这些发展中国家,不惜竞相给它们提供各种援助,客观上为它们的发展带来了不少外援和发展机遇。随着冷战的结束,这些国家一度被冷落,能够从外部获取的资源大幅减少,经济安全风险上升。特别是在冷战结束后的一段时间里,非洲国家越来越被边缘化,几乎成为被遗忘的角落,与发达国家的差距越来越大。

对于崛起的大国而言,冷战的结束和单极格局的出现也意味着新的风险和挑战。在两极格局或多极格局下,作为超级大国的“极”国家会更多关注实力与自己更加接近的其他“极”国家,或曰其他超级大国,而不是崛起中国家。在此背景下,崛起国家的存在和发展会有较大空间。但在单极格局下,此时的“极”国家由于没有其他“极”国家需要关注,所以会较早地把目光锁定在崛起国家身上,并采取相应措施加以防范甚至遏制,这种情况对崛起国家非常不利。例如在 20 世纪 90 年代初,美国成为国际体系中唯一的超级大国,尽管那时中美实力差距很大,但美国还是早早认定正在崛起的中国就是美国潜在的战略竞争对手。

近些年,国际上出现的“东升西降”趋势也给各国安全带来新的风险和机遇。就风险而言,随着美西方整体实力的下降,它们维护国际秩序的能力和意愿也在减弱,其主导的国际组织和国际机制的权威性和协调能力也在不断弱化。在此背景下,地区性和全球性挑战增加,突出地表现在国际核不扩散机制受到挑战,世界贸易组织谈判陷入僵局,世界银行和国际货币基金组织力不从心,世界卫生组织的权威性不断受到质疑,贸易保护主义、民族主义、宗教极端主义上升,这些都给中国这样的崛起中国家的安全和发展造成巨大风险和挑战。此外,部分地由于对“东升西降”不适应、不愿接受,美国对中国实行对抗甚至敌视政策,在一定程度上导致中美关系不断紧张并恶化,国际社会面临的安全风险也不断升高。

就机遇而言,以中国为代表的新兴经济体的群体性崛起给世界经济带来巨大的活力。中国推行的“一带一路”倡议不仅推动了沿线国家基础设施的建设和经济发展,也有助于这些国家实现长远的安全和稳定。此外,新兴经济体中的中国和印度,本身就是人口超大型国家,它们的经济增长有助于自身政治稳定,在很大程度上也就有助于整个世界的稳定和安全。在中国与这些国家经济发展的同时,它们在现存国际秩序中的利益也不断增加,因此越来越希望看到国际秩序稳定并努力加以维护,这也有助于地区和世界的稳定与安全。

2. 国家安全的内涵和外延面临的新挑战和机遇

国家安全各领域自身的变化,也给国家安全的内涵和外延带来新的挑战和机遇,集中体现在以下几个方面:

一是经济安全方面。历史上,国家安全在很大程度上是通过维护领土安全甚至对外领土扩张实现的,经济上的自给自足曾经是国家追求的目标,在此背景下,对外经贸关系更多地只是解决互通有无的问题。随着交通和通信技术的发展以及国家间经济交往的增加,人们逐渐发现,贸易不仅解决互通有无的问题,也有助于国家经济效率的提升、财富的增长以及国际地位的提高。所以,尽管对外经贸交往意味着经济上对外依赖,从而可能影响国家安全,但多数国家认识到,经济交往不仅能够带来丰厚的经济收益,它带动的经济发展还使得国家有更多的资源投入国防建设,从而更好地维护国家安全,因此大多数国家都选择了对外经济开放,经济全球化遂成为历史发展的潮流。近代史表明,经济上对外开放的国家远比自我封闭的国家更强大、更安全。近年来,虽然大家越来越关注全球化带来的安全风险,并采取各种措施加以防范,但是迄今为止,并没有几个国家真正放弃对外经贸关系,选择闭关自守。

二是军事安全方面。在相当长的历史时期内,国家军事安全面临的主要威胁是外部的武装入侵,边疆防卫是大多数国家维护国家军事安全的主要手段。二战结束特别是冷战结束以来,这种情况发生了很大变化。原子弹的出现使得核武器国家之间无法通过战争方式解决它们之间的问题,经济全球化使得通过开展经贸关系谋取国家利益、国家地位和威望的方式比通过武力扩张的方式更加经济划算。同时,基于普遍认可的领土主权观念之上的国际安全秩序的建立,使得通过武力改变边界的做法成为违反国际法的行为和众矢之的。任何国家,不管是超级大国还是普通国家,改变边界现状的努力都会招致国际社会的谴责和制裁,甚至是带来武装干预。此外,非传统安全风险增加,逐渐成为国家安全的主要威胁之一,包括恐怖主义和网络攻击在内的非传统安全威胁日益成为国家安全的主要挑战。

三是能源安全方面。近代国家的能源安全曾经围绕确保煤炭的生产与运输以及石油和天然气的生产与运输展开。近年来,随着新能源的开发和利用,能源安全问题又围绕新能源材料与技术的研发和应用展开,其间发生了很大变化。长期以来,围绕着煤炭、石油和天然气生产和供应的博弈是国际地缘政治的核心内容,对这些传统能源产地和运输线路的控制,成为主要大国谋求安全和影响的一个焦点。为了确保能源供应,大国间曾多次爆发过武装冲突和战争,比较突出的是德法战争以及第二次世界大战后世界主要大国围绕中东控制权的冲突和较量。新能源技术的出现和应用,正在打破这种围绕传统能源的供给基地和运输线路的国际地缘政治格局,围绕新能源材料与科技研发和应用的竞争正在越来越多地成为国家确保自身安全的关切点,并成为新国际地缘政治格局的一个基本特点。

四是科技安全方面。历史上,科技的发展是一个国家强盛的基础,谁掌握了最新的科学技术,谁就拥有竞争优势和获得更多的安全,这在不同的历史时期有着不同的表现。铁器的发明和运用,不仅使得生产力大幅提升,也决定了国防力量的水平,成为早期国家维护经济安全和军事安全的重要手段。之后,火药的运用和各类相关武器的研发,成为维护国家安全的重要抓手。进而,交通工具和通信技术的发展,极大地推动了国家经济实力的增长和军事能力的提升,也使得国家安全和国际安全日益紧密地联系在一起。

进入核武器时代,对核武器和运载工具的开发与应用,改变了国家军事安全的性质与内涵,核武器巨大的摧毁力使得核国家维护安全的做法出现重大调整。由于核战争意味着双方的毁灭,核武器国家之间再敌对也不能诉诸武力解决问题,只能通过谈判管控冲突、避免由于意外引发的战争。所以,即使美苏冷战对抗尖锐,为了确保生存,双方也只能通过谈判和签署一系列协议,避免误判和无序竞争导致核战争。在美苏的影响下,国际社会接受了核不扩散机制,各国维护国家安全的做法进入一个新的阶段。

互联网、物联网和5G 技术的出现,使得国家维护安全面临新挑战。在物联网时代,技术的触角已经进入人们工作和生活的方方面面,5G 技术的发展使得信息的流动几乎无法控制,两者叠加给各国带来了越来越严重的安全隐患。在这种情况下,各国必须要有最起码的信任才能保持互联互通。但是,实行不同政治制度的国家间常常缺乏这种信任,它们如何安全地交往成为一个日益关注的问题。

国家综合实力的变化也给国家安全带来新的挑战和机遇。国家自身实力的上升对一个国家的安全构成不同的机遇和挑战。就机遇而言,国家实力地位的上升有助于增强自身维护安全的能力。就挑战而言,国家实力的上升也会改变同其他国家之间的力量对比,可能导致其他国家对自己的担心和防范,如果处理不好,还会导致其他国家对自己采取措施,如加快发展军备或与其他国家联盟,使自己感到更不安全。

同样地,大国崛起进入一个阶段,其面临的安全风险也必然出现变化。国家实力的上升会使国家有更多资源维护本国的安全,但是国家利益在海外的扩展也会导致崛起的大国面临一些超出普通国家的安全风险:(1)来自守成大国的担心和防范,即走进“修昔底德陷阱”的风险;(2)其他国家对其崛起的不适应,从而导致担心、防范,甚至联合与其对抗的风险;(3)转型时期自身国家利益的双重性和矛盾性带来的风险;(4)与自己在国际体系中新角色相关的风险。

学术界和政策界当前对第一种和第二种风险讨论得较多,但对第三种和第四种风险讨论得相对较少。就第三种风险而言,崛起中国家的身份在多方面是双重的。身份决定利益,因此身份上的双重性和矛盾性,导致崛起中国家的利益在多方面也出现了双重性和矛盾性的现象。这两种不同的利益常常是矛盾、甚至是冲突的。国家利益决定外交政策。崛起中国家的国家利益双重性和矛盾性决定了对外行为的不确定性。如在气候问题上,崛起中的国家既有维护发展权的利益,也有维护国家节能减排的利益,这就决定了它在气候问题上的政策和做法常常是矛盾和不确定的。

就第四种风险而言,普通国家没有塑造国际安全体系的能力,它面临的安全风险主要来自国际体系的变化和其他大国安全政策的改变,因此,顺应体系变化和“搭便车”是它维护自身安全的主要手段。但是当普通大国崛起时,这种情况开始发生变化。随着国家实力增强以及国家利益向外扩展,它面临的安全风险不仅来自国际体系的变化和其他大国安全政策的改变,还有自身塑造国际秩序的做法和能力。

与普通大国不同,由于超级大国的体量大,因此不能搭便车,因为一“搭车”,“车”可能就垮了。超级大国只能通过维护国际秩序来维护自身利益,包括安全利益。但维护国际秩序的成本极为高昂,一个国家再强大、资源再多,也可能承受不起。正如著名历史学家保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)在《大国的兴衰》一书中所指出的,历史上,大国的衰落大都不是因为败给了崛起大国,而是由于维护帝国秩序或曰国际秩序的成本太高。

因此,为了解决这个问题,防止自己过早衰落,超级大国必须想办法说服其他国家与之合作,共同维护国际秩序,并分担维护国际秩序的成本。这也是二战结束后美国的做法。美国维护和加强了二战期间形成的国际军事同盟关系,建立了以联合国为中心的一整套国际组织和国际机制,并和一些国家建立了各种伙伴关系。通过这些手段,美国试图以最低成本维护国际秩序的方式来维护本国利益特别是安全利益。战后七十多年的世界经历了冷战、苏联解体、全球化、金融危机、新科技革命和中国崛起等一系列重大历史事件,但是美国仍然还是世界上最强大的国家。然而,苏联不仅没有用好其他国家的资源来帮助自己维护好国际秩序,反而被包括本国盟国在内的一些国家耗费了不少自己有限的资源,最终走向国家解体的不归路。可见,能否以最低成本维护国际秩序从而维护自身利益,是崛起大国必须面临的安全挑战。

(四)国家安全具有相对性

安全从来不是绝对的,而是相对的。如前所述,绝对安全不存在,至多只是个良好的愿望。此外,经济上有边际效益递减之说,安全上也是如此。因此,对安全的追求,如果超过某个限度,成本就会陡然上升,收益也会急剧下降,最终得不偿失。所以,无视安全的相对性,盲目追求绝对安全,结果是绝对安全无法实现,代价无法承受,国家最终可能会更不安全。

在军事安全方面,国家可以在一定程度上通过加大国防投入,提升军事科技水平,加强军事训练以及改进军队指挥和作战体系,从而提升国防能力,防范外部军事风险。但是,上述做法如果超过一定限度就会加剧安全风险,如导致他国对本国的警惕和发展军备,从而引发军备竞赛。军备竞赛不仅会抵消增加军备带来的安全和安全感,还使得所有相关国家都更不安全,这就是国际关系理论中常常提到的所谓“安全困境”。

在经济安全方面,开展对外经贸关系是国家发展和从长远角度维护国家安全的一种做法。这种做法本身也会带来一定的安全风险,如出于政治、安全或经济的原因,其他国家可能会对本国进行经济制裁,本国在其他国家的投资可能会被限制,其他国家在本国的投资可能会被撤走,并对本国的出口实施高额关税,也可能限制对本国出口专利技术,包括重要的装备、零部件和原材料,即所谓“卡脖子”产品。在这种情况下,如果国家要追求绝对安全,就必须要切断经贸关系,实行独立自主、自力更生,因为只有完全切断经贸关系,别国才无法要挟你,无法卡你的“脖子”。

但是,这样做不仅不现实,而且还会给国家带来更大的安全风险。因为一个国家如果没有了对外经贸关系,就无法享受对外经贸关系带来的比较收益,更无法利用全球市场扩大生产规模,降低单位产品生产的成本和提高自身生产效率,也无法借鉴其他国家的先进技术与管理经验改进和完善自己。这样只能导致本国的经济发展效率低下和走向落后,其结果是,国家最终也只能是更不安全。

所以,尽管追求国家安全是国家利益所在,但追求国家绝对安全的做法既不现实也不可取,结果只会适得其反。

(五)国家安全具有非唯一性

研究安全的人常常将安全视为国家追求的唯一价值,好像国家安全了,国家的目的就达到了,人民也就满足了。然而事实并非如此。安全并不是国家追求的唯一价值,对于国家而言,安全固然重要,但其他价值也很重要,也不能被忽视。

除安全以外,国家还追求许多其他价值。社会主义核心价值观包括“富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善”。国家安全是实现这些核心价值的根本保障,但无法取代这些价值。一个人活着需要安全,但不仅仅只是为了安全活着,一个国家也不是只为了安全而存在。在现实生活中,无论是个人还是国家都有其他价值追求,都需要在追求安全和追求其他价值之间进行平衡。

富强是国家追求的核心价值之一。追求富强就需要不断改革创新,发展科学技术和提高管理水平,坚持对外开放和提高经济效率。安全是改革创新、发展科技、改善管理水平和提高效率的保障,但改革创新从来都是有风险的,投入科技研发有风险,对外开放有助于提高经济效率但也有风险。所以,单纯追求安全,就会导致企业规避改革创新和科技创新,限制对外开放,从而影响经济效率。

安全和效率是相互依存的,没有安全,效率就没有保障,没有效率,安全也就失去了意义。比如对银行业的监管,没有严格的监管,银行业一定会出现问题甚至是严重问题,给国家经济造成无法估量的损害。但是,过度监管势必导致监管成本的大幅上升,银行效率明显下降,最终对国家经济造成严重影响。

总之,单纯追求安全的做法,不仅会影响国家对其他价值的追求,而且也会使安全自身无法得到有效保障。

(六)国家安全具有主观性

一个人安全与否,不仅取决于客观情况,也取决于主观认知。面对疾病,有的人可以做到处变不惊,有的人则惊慌失措,这在很大程度上是心理因素决定的。处变不惊的人感觉到了危险存在,但并没有夸大这种威胁,而是理性务实地去面对它。惊慌失措的人也感觉到了危险的存在,但却夸大了这种威胁,因此反应激烈。理性务实地面对疾病,即使治不好,也不会因此加重病情;但是,非理性地对待疾病,过度治疗,小病会变成大病,治不好的病也会加重。

一般来说,尽管国家面对安全的挑战要理性务实得多,但是国家也是由单个的人构成,因此主观性在所难免,往往会夸大国家面临的安全风险,并在此基础上过度反应,结果导致安全风险加剧,甚至给国家安全带来灾难性影响,这在国际关系中时有发生。例如,美国介入越南战争在很大程度上就是源于国家主观上的错误判断。从 20 世纪 50 年代中期开始,美国逐渐介入越南战争,并于 1965 年出兵越南,导致越南战争全面升级。越南战争在给越南带来巨大伤害的同时,也给美国造成惨痛损失,激起美国国内强大的反战运动。战争结束后,美国国内反思美国为什么会“在错误的时间,错误的地点,打了一场错误的战争”。其中一个看法是,美国政府夸大了所谓“共产主义的威胁”,武断地认为如果美国不介入,越南就会“沦陷”,将会产生所谓的“多米诺骨牌”效应,导致东南亚沦陷,从而威胁到美国安全。正是这种主观的臆想,最终导致美国出兵越南的决定。

同样地,美国于 2003 年发动伊拉克战争,很大程度上也源于其错误的主观判断。小布什政府认定,伊拉克拥有大规模杀伤性武器,并据此发动了战争,但是占领伊拉克后,美军在伊拉克掘地三尺也没有发现所谓的大规模杀伤性武器。美国为什么会认定伊拉克拥有大规模杀伤性武器?不少人不相信小布什政府的说辞,并对此提出“阴谋论”的解释,如有的说美国是为了控制中东的石油,也有的说是为了在中东推行民主,但都没有多少事实根据。事实上,如果小布什政府真是通过虚构伊拉克拥有大规模杀伤性武器作为其入侵伊拉克的借口,它也可以虚构在伊拉克发现大规模杀伤性武器来“圆谎”,但它没有这样做,而是承认了自己判断失误。美国犯下了主观臆断的错误,夸大了情报中所谓“伊拉克拥有大规模杀伤性武器”线索的意义,无视相反的事实,片面地认为伊拉克拥有大规模杀伤性武器,最终导致美国再次在“错误的时间,错误的地点,打一场错误的战争”,在给伊拉克人民带来巨大伤害的同时,也给美国造成巨大的损失。

当然,主观认知对决策的影响在大多数情况下都不会走到那么极端,但可以说,国家决策者对安全的主观认知较大程度上决定了他们在国家安全问题上所作的决策。

(七)国家安全具有社会性

国家安全不仅取决于一个国家自身的实力和做法,很大程度也受到其与他国之间关系性质和程度的影响,这就是所谓国家安全的社会性。国家关系的性质通常指敌对、对抗、冲突、竞争和合作,国家关系的程度通常指敌对、对抗、冲突、竞争和合作的程度。人是社会动物,人的安全在很大程度上取决于他/她与其他人关系的性质和程度。国家也是“社会动物”,国家的安全在很大程度上取决于本国与他国关系的性质和程度。国家安全的社会性决定了一个国家要谋求安全,就需要在国际上多交朋友,少树敌人,特别是处理好与强国和邻国的关系。

在这方面,一个国家可以从事的工作包括以下方面:一是做好对外说明和解释自己的安全战略目标、原则和实现路径,包括定期发布国防白皮书和加强国防安全的宣传解释工作,从而减少其他国家的猜疑和戒心;二是加强与相关国家的对话和沟通,减少误解,增加相互理解和信任;三是与其他国家通过沟通和协商建立各类信任措施,包括对话机制、定期发布国防战略和预算、设立热线电话以及重大军事行动相互通报制度;四是与其他国家建立国家安全合作组织,就地区和全球安全挑战问题定期沟通和协商,并在此基础上合作应对上述挑战。

以上内容不仅是普通国家需要从事的工作,更是超级大国需要从事的工作。

由于超级大国的安全只能通过维护国际秩序的方式获得,因此为了避免被维护国际秩序的高昂成本拖垮,它就需要利用好其他国家的资源,特别是其他大国的资源,以降低维护国际安全秩序的成本。要想让其他国家帮助超级大国维护国际秩序,就需要与其他国家搞好关系,尽可能避免与他国对抗耗费本国资源。

所以,认识和把握好国家安全的社会性问题是国家谋求安全的重要方面。

综上所述,国家安全是一个内涵极为丰富的概念,它具有多面性、关联性、变动性、相对性、非唯一性、主观性和社会性等特点。深入研究和把握国家安全,我们要有总体安全思维,从总体的角度全面审视我们面临的挑战,借鉴中外历史经验和教训,并在此基础上加以认真应对。

三 国家安全治理的原则

根据国家安全的以上特点,安全治理的路径选择应遵循总体、全面、兼顾、适度、平衡、顺势与合作等七个原则。

(一)总体原则

国家安全治理的总体原则,即从总体上明确国家安全战略的目标以及实现该目标的基本原则和路径。国家安全战略是国家发展战略的有机组成部分,其目标是要确保国家发展战略目标的实现。从总体上明确国家安全战略目标,要认识和把握国家发展战略目标,再按照国家发展战略目标的需求制订国家安全战略目标,并依据国家安全战略目标制订实现该目标的基本原则和途径。

由于国际和国内的情况不同,一个国家在特定历史时期的国家利益和价值诉求会有所不同,国家发展战略目标也不一样。例如 1949 年以后中国的国家发展战略目标经历了三个阶段:从中华人民共和国成立后一段时间的有尊严地“站起来”,到中国共产党十一届三中全会后一段时间的集中精力尽快地“富起来”,再到进入新时代以来的努力和平地“强起来”,其间出现了较大幅度变化。中国实现目标的基本原则和实现路径,也从独立自主和自力更生,到以经济建设为中心和改革开放,再到中华民族的伟大复兴和构建“人类命运共同体”,其间也经历了重大转变。在此过程中,中国国家安全战略的目标就是要确保国家在特定时期发展战略的有效实施,并以此制订中国安全战略的基本原则和路径。

(二)全面原则

国家安全治理的全面原则,即在确定国家安全战略目标及实现该目标的基本原则和路径后,要全面审视分析国家安全的各个方面,以及这些安全领域之间的关系,确定每个安全领域在国家安全战略中的位置和作用,依此赋予相应权重,并在此基础上确定各安全领域的目标及实现该目标的政策和具体做法。

如前所述,国家安全涵盖包括政治安全在内的十六种安全,每个领域内还可细分,如政治安全领域涉及执政党建设、多党合作、法治建设、依法行政、依法监督、新闻媒体规范和社会组织治理等多个方面。国家安全治理需要辨认和分析每一个方面的安全风险,不能有疏漏。

安全领域相互关联相互作用,因此有效的安全治理也需要认真梳理它们之间的关系,无论是政治安全与经济安全的关系,还是军事安全与经济安全的关系,无论是领土安全和政治安全的关系,还是国内安全和国际安全的关系。在梳理的过程中,需要根据特定时期国家安全战略目标的要求,赋予具体的安全领域甚至安全领域中的分领域相应的权重。如新中国成立后的一段时间内,面对外部敌对势力的围堵和内部整合的压力,国家安全的战略目标是确保中国有尊严地“站起来”,这就要求给予国土安全、军事安全和政治安全等议题更多关注;改革开放政策实施后,国家安全的战略目标是确保改革开放的有效实施,这就要求给予政治安全和经济安全更多关注;进入新时代,随着中国的国家安全目标是确保中国和平地“强起来”,这就要求给予科技安全、海外利益安全和国际安全更多关注。

(三)兼顾原则

国家安全治理的兼顾原则,即是在维护国家安全的过程中,统筹平衡不同领域和不同时段维护国家安全的政策和做法,拒绝因在任何领域或次领域追求绝对安全而牺牲其他领域或次领域安全的做法,拒绝因维护短期安全利益而忽略长期安全利益的做法。因为这些做法虽然能够最大限度地减少在某一安全领域或次领域在某一时间段的安全隐患,但会给其他领域和时期的安全带来风险和威胁。

就不同安全领域或次领域而言,如单纯通过大幅增加军费开支维护国家安全,不仅会导致与其他国家的军备竞赛,甚至是遭到其他国家的联合应对,而且还会导致国家经济建设投入的减少,削弱国家经济竞争力以及对未来维护和加强军事能力的经济基础,最终国家也会更不安全。反之,如果只重视经济增长,而不重视军事能力的建设,经济增长就得不到起码保障,这样也是不可取的。总之,需要兼顾和统筹不同领域的安全需求,切忌因盲目追求某一领域的安全而牺牲其他领域的安全。

就不同时段的安全利益而言,短期利益和长远利益常常发生矛盾,如面对其他国家在高科技领域“卡脖子”问题的压力,短期利益要求我们解决所有“卡脖子”问题,实现完全独立自主,切断与外部的联系,一劳永逸地消除“卡脖子” 风险。但是,长远利益要求我们坚持对外开放,以充分利用国际上的各种资源发展自己,两者都关系到中国的发展利益。所以,在“卡脖子”问题上维护国家安全,需要我们兼顾短期和长远的安全利益。

(四)适度原则

国家安全治理的适度原则,即在维护国家整体安全和具体领域安全的过程中,拒绝追求绝对安全的诱惑。我们要充分意识到,追求绝对安全一是不现实,二是成本太高,三是会损害国家对其他价值的追求。对于任何国家而言,资源都是有限的,而对资源的需求是无限的。因此要合理使用资源,就要求我们善于找到追求安全的合理限度,以最合理的成本获取最大的安全。此外,对于任何国家来说,安全都只是国家追求的价值之一,不是全部,因此,在追求安全的同时要注意适度,限制追求安全的做法对其他价值的冲击和限制,确保其他价值也能得到最大限度的实现。所以在维护国家安全的过程中,我们要务实和核算成本,尽量限制对其他价值的影响,做到适度可行。

(五)平衡原则

国家安全治理的平衡原则,即在追求国家安全的过程中,平衡不同安全领域之间和其他价值之间的关系。在不同安全领域的需求之间需要平衡,如在加强国防建设和推动经济发展之间,加强金融监管和提高经济效率之间,保守国家秘密和开展对外交流之间,维护海洋权益和维护对外关系稳定之间,做出必要的平衡。同时,在追求国家安全和其他价值之间,如在国家安全与个人隐私、国家安全与个人自由、国家安全与个人权利、国家安全与发扬民主之间,做出必要的平衡。要充分意识到,尽管安全是实现其他价值的前提和保障,但无法替代其他价值,更不能牺牲其他价值。

(六)顺势原则

国家安全治理的顺势原则,即要顺应国内外发展大势,顺势而为,适时调整安全战略。孙中山先生曾说:“天下大势,浩浩汤汤,顺之者昌,逆之者亡。”这里说的“大势”包括国际格局的变化、国家发展阶段的变化以及各类安全风险的本质性变化。

在国际层面,国际格局的变化包括两极格局转向多极格局,两极格局转向单极格局,单极格局转向两极或多极格局,或全球化。不同的国际格局一旦形成,就会从根本上改变所有国家面临的机遇和挑战。如对于崛起的国家而言,不同格局对国家造成的挑战是不一样的,其中单极格局的挑战更大。再如,对于任何一个国家而言,全球化从根本上改变了国家兴亡的条件,对国家发展和安全构成新的机遇和挑战。面对此类大变局,所有国家都需要顺应变化,采取相应措施,规避风险和抓住机遇,不能忽视甚至逆势而动。

在国家层面,国家发展阶段的变化也意味着安全环境发生根本性变化。在这种情况下,无论是发展战略还是安全战略都要顺应变化而进行调整,如不及时调整,不仅安全战略无法实现,而且还会给国家安全带来难以预料的损害。19 世纪末 20 世纪初,美国的综合国力已经超过英国,一战前夕美国的国内生产总值(GDP)比英国和德国加起来还多,美国是当时当之无愧的超级大国。作为超级大国,美国的利益已经走向全球,只能越来越多地通过维护国际秩序来保障自身利益。在此背景下,以威尔逊总统为代表的“国际主义派”主张放弃美国长期坚持的孤立主义政策,积极参与国际事务,推动建构新的国际秩序。因此在一战接近尾声时,威尔逊提出关于战后处理国际事务的十四点主张,对于战后国际秩序的谈判和国际联盟的成立产生了重大影响。但是,威尔逊的主张没有得到美国民众的支持,美国国会拒绝批准《凡尔赛条约》,也拒绝同意美国加入国际联盟,威尔逊本人也没有获得连任,其结果是美国重返孤立主义。正是由于美国政府没有与时俱进,没有承担起维护世界秩序的责任,一定程度上导致了 20 世纪 20 年代末的世界经济大萧条、法西斯主义的壮大以及第二次世界大战的爆发,给美国的国家利益和国家安全造成严重损害。

在具体安全领域,安全风险如果发生本质性变化(如在军事安全领域核武器的出现和非传统安全领域气候变暖问题的突出),也需要认清形势,适时调整安全战略。核武器的出现在一定程度上改变了战争的意义,核战争意味着参战双方乃至地球的毁灭,战争不再有赢家,甚至正义与非正义战争之争也会变得毫无意义。这就是为什么核武器问世以来,核武器国家之间不打仗的根本原因,也是为什么冷战期间,在美苏极度对立的情况下,双方还能坐下来谈限制核武器和建立信任措施的根本原因。

总之,面对国内外发展大势,谋求国家安全的最佳选择是顺势而为,量力而为,有所为,有所不为,借力而为。

(七)合作原则

国家安全治理的合作原则,即在共同原则和利益的基础上,超越意识形态和价值分歧,争取与所有国家合作,谋求合作安全。任何国家即便是超级大国,不管自身多强大,都无法单独确保自身安全。在国家间相互依存程度越来越高的全球化时代,全球性挑战越来越多,如国际经济秩序问题、大规模杀伤性武器扩散问题、国际海洋通道的安全问题、网络安全问题、大规模传染性疾病问题、太空安全问题、气候变暖问题、跨国犯罪问题、非法移民问题等,与其他全球化问题一样,不是哪一个国家或几个国家能够自己解决的,而是需要国际社会通力合作才能有效管控。习近平总书记倡导建构的“人类命运共同体”也是为了强调这一现实,因此呼吁国际社会在相互尊重的基础上,管控分歧,加强合作,互利共赢。

当然,合作既不是无原则的合作,也不是一厢情愿的合作。作为一个国家,需要明确自身原则和利益,在此基础上确定在哪些问题上需要以及可以开展合作,在追求自身利益的同时,要兼顾他国的利益,与其他国家一起共同应对全球性的安全挑战。

结 论

本文对国家安全的特点及治理原则进行了一个初步探讨。“国家安全”概念内涵丰富,涉及领域极为广阔,不同安全领域相互关联和相互作用,国家在安全领域面临的机遇与风险不断变化发展,安全本身还具有相对性、非唯一性、主观性和社会性等特点。因此,有效进行国家安全治理要求我们具有全局思维,以史为鉴,从总体安全的维度对国家安全问题加以全面审视和整体把握。

对于国家安全问题的有效治理关乎国家发展、社会稳定和人民幸福。根据国家安全问题的多重特点,我们还需要在分析上述特点的基础上,提出国家安全治理的基本原则。国家安全的有效治理至少需要做到以下几点:根据国家发展战略目标确定国家安全战略目标,明确实现该目标的基本原则和路径,全面系统认识国家安全问题和统筹各方安全利益,兼顾不同安全领域的需求,谋求相对安全,放弃追求绝对安全,平衡安全价值和其他价值的关系,合理评估国际大势的变化并适时调整安全战略,通过国家间的合作应对安全挑战。如果我们能够做到以上几点,国家安全问题就可以在一定程度上得到有效管控。

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