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也谈体制改革:“税收国家”和“预算国家”
作者:曹钦白 | 2022/2/6 14:03:45 | 浏览:1031 | 评论:0


 “汝果欲学诗,功夫在诗外。”近年来,我有一个愈来愈强烈的感觉,要很好解决税收面临的种种问题,我们就不能就税论税,必须跳出传统窠臼,站在财政乃至国家治理的高度,方有可能发现真问题,找到真原因,进而提出有建设性的解决方案。

换句话说就是,制定出顶层治理方案。

这样说,我有两条理由。

其一:从实践上看,收税不是目的,用税才是根本。税与财是一个硬币的两面,不可分割,但就双方关系而言,财政始终处于主导地位,无论是“量入为出”还是“量出为入”,都是财政决定税收。因此,许多时候,看似税收有病,实际根在财政——政府。收税的人都知道,很多时候,纳税人遵从度不高,并不是因为纳税服务不到位,而是因为税收也即财政分配使用的种种不当。出现这些偏颇,是因为政府想当然地认为,收钱难,而花钱容易,所以把主要注意力集中到了征税方面,殊不知这种思维逻辑往往导致解决问题时抓不住主要矛盾,按下葫芦浮起瓢。

其二,从税收理论及税收立法的发展上看,理论界也愈来愈倾向将税和财当做整体看,法国学者伯纳德•萨拉尼在其《税收经济学》中就这样定义税收:“‘税收’一词可有多种不同的含义。

狭义地讲,税收是指经济主体缴纳的一系列税款。

而广义地讲,税收还涉及政府的全部财政政策。以中庸的立场使用‘税收’一词,可将它的含义限定为:税收是指各种税款及转移支付的统称。转移支付通常可以归为社会保险和社会福利两大类。”

日本税法学家北野弘久将税收立法分为三个发展阶段:

第一阶段是18、19世纪“形式的税收法定主义”,“实际上是一种不问租税法律的内容,仅以法定的形式规定租税”,从而导致“不公平税制”呈不断扩大的趋势。

第二阶段是20世纪后的“实质的税收法定主义”,它的重点是制约立法过程中的权力滥用。

第三阶段是“财政民主主义的税收法定主义”,要求从征收与使用两者相分离的“二元论”财税方法论,转变为统一地、综合地研究财税问题的“一元论”方法论,站在纳税人立场,确立纳税人基本权利,对税款使用行为进行监督。

北野弘久在探讨现代税法学方向时的一段话很精辟,有必要引用:“今后的税法学应是一门旨在对以现代租税概念(广义上的租税概念)为基础的一切租税进行法律性研究的学科。如果在现代国家基础上不能将租税的使用和征收统一进行法律性研究,那么,法律学就不可能也无法维护人们生活、人权这一天赋的使命。无论怎样从征收角度去构造一个维护人们生活、人权的最精辟理论,只要在使用方面出现破坏人们生活、人权的情形,那么对租税所做的一切研究都会因此而失去意义。所以,必须把租税的使用和征收统一起来进行法律性研究。”①

正因为这样,笔者在学习十八大报告时,看到“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”一段话,不禁眼睛放光。这句话包含的信息量很大,对财税改革具有提纲挈领的指导意义,可以看做我国在建设现代国家过程中由“税收国家”向“预算国家”转型的庄严宣示。

一个国家可以从不同角度对其加以命名,这有助于准确认识其性质。如从所有制、法治角度,说某个国家是封建国家或资本主义国家抑或人治国家或法治国家等。

20世纪初,熊彼特从财政社会学的角度出发,创造了一个以构成国家基本支柱的收入来源命名国家的概念:税收国家。

税收国家是指政府财政主要来自依法征收的税收,同时,这些税收主要来源于私人部门(家庭和私有经济)的财富。

按照这一概念,中世纪末期逐渐由封建制向资本主义制度转型的欧洲国家属于税收国家,而在此之前的欧洲封建国家,由于主要靠国王的收入也即其领地和特权收入维持财政,被称为领地国家。

欧洲资本主义各国在成为税收国家之后,纳税人对税收的征收和使用都有了更高的要求,不仅关注税收的依法征收,更关注分配的民主参与和绩效监督,因为其攸关切身利益。这时,如果政府的相关制度建设不及时跟进,就会产生供给与需求的落差。在纳税人的不懈斗争下,议会逐渐加强了对政府征收特别是分配与使用税收的监督和问责,使得现代财政预算制度逐渐成型,并最终发展成为现代国家治理的基本制度。

由此,税收国家转变为预算国家。

所谓预算国家,就是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家,它具有两个基本特征:财政集中和预算监督。

中国的情况和欧洲国家有所不同。辛亥革命之前,中国既可以说是领地国家,也可以说是税收国家。前者是指终整个封建专制时代,国民虽有一定的财产所有权和人身自由权,但就其终极所有权来看还是掌握在皇帝及其统治集团手中,所谓“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,皇帝对臣民财产和自由有着予取予夺的权力。后者是指皇帝的生杀予夺毕竟不是常态,他对臣民财产、劳动力的征收主要还是通过税收(包括货币、劳役、实物)而不是通过租金和绝对的人身控制取得的。

辛亥革命后,中国成为税收国家。但1949年以后至1978年改革开放之前,中国实行高度集中的计划经济体制,生产资料全部归国家和集体所有,个人除生活资料以外,没有生产资料,国家的财政收入主要来自于国家自有的财产形成的收入,国家以国有企业为核心自己生产财政收入,企业收入占财政收入的比重平均达到51•44%。税收虽然还存在,却处于可有可无,聊胜于无的尴尬状态。学者将其称为自产国家。

改革开放后,中国实行经济体制改革,出现了多种所有制形式,国民逐渐有了私有财产。财政收入由税收与企业收入并重转变为以税收为主。1985年的利改税成为财政收入结构的分水岭,当年企业收入占财政收入比重下降到了微不足道的1•74%。1994年以后,企业收入作为财政收入形式干脆就不再存在了。税收成为国家最主要的合法的基本的收入形式。

中国从自产国家转变为税收国家。

从国家向现代化目标前进的方向看,无论从领地国家还是自产国家转型成为税收国家都是历史的、时代的进步,但是如前所述,税收国家只是走向现代国家的中转站,只有成为预算国家才真正标志着现代国家转型的完成。因为预算国家标志着政府的所有收支是透明的,是遵循国民意志的,是为纳税人公共利益服务的,是向国民负责的,是可以监督的,因而也是可以问责的。

“财政是庶政之母”,建立在财政民主基础上的国家才是真正的主权在民的现代国家。

预算国家的核心是两个方面:

一是收入和支出的账目(全口径)是真实的、透明的;

二是预算和决算是可以审查和监督的,也即有健全的制度。

检视我国各级政府现在的财政收入管理状况,距离规范的要求还很远。

现在政府的收支体系,按照性质可以划分为预算内收支、预算外收支和制度外收支三个部分。其中预算内收入主要包括法定的工商各税和关税收入;预算外政府收支主要包括纳入财政专户管理以及未纳入专户管理的政府性收支两大块:前者具有专款专用的性质,通过财政专户实现收支两条线管理,虽然接受财政部门的监督,但未报送各级人大审批;后者主要是各个政府职能部门和事业单位的经营性收入。

除了上述“依法”征收的预算内收支和“依规”征收的预算外收支,政府收支中还有一部分制度外收入,主要包括各种行政性收费、罚款、集资摊派收入、政府不合法举债以及挤占挪用截留财政专项资金等等。这些收支大多没有法律上的明确依据。

“中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇的研究表明,在2000年左右,预算外收入和制度外收入合计规模大致相当于全部政府收入规模的一半。其中制度外收入占政府收入规模的32•75%。”②

2011年12月7日美国《华尔街日报》的一篇报道可以作为上述情况的补充参考:中国“财政部的数据是不包括中国地方政府所获得的数量巨大的灰色收入的。漏掉的最重要部分便是土地出让收入,实际上相当于对房地产开发商和购房者征税……土地并不是中国财政收入的唯一奇兵,贪心的地方官员乱收费,创造出新的罚款项目和行政收费项目,向企业征收。

有学者曾估计,2007年各项罚款和收费给中国企业在税单以外又增加了1万亿元负担——相当于当年GDP的4%。”③

在预决算的监督方面也存在着法制不完善、制度不健全、各级人大代表素质有待提高以及舆论监督不够,普通纳税人监督缺乏门径等不容忽视亟待解决的问题。

财税是现代国家的命脉。某种意义上,治国就是理财,因为任何路线、方针、政策贯彻实施的背后都是财政资金的注入或重新分配,否则所有宏伟蓝图都是纸上画饼。

建设预算国家也即财税民主,启示我们,现阶段税收涉及的问题与中国的政治体制息息相关,要解决也非得依托整体的政治制度改革不可。中纪委书记王岐山推荐各级领导干部看托克维尔的《旧制度与大革命》是大有深意的。

法国、英国、美国从税收国家转型到预算国家分别经历了40多年、200多年、140多年。中国从1999年开始启动预算改革,如果从这一年算起,到现在也才15年,期间作了大量基础性的工作,成效也是显而易见的。

但展望未来,中国面临的国际国内挑战是巨大的,时不我待,必须加快步伐,以壮士断腕的勇气斩断各种既得利益集团的纠缠,方有可能在危机到来前取得成功。对此,笔者寄希望于《预算法》修订的成功,更寄希望于中国政治体制改革的深入推进。

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