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美战略与国际研究中心:对欧洲防务现状、改革面临的挑战及未来的发展建议
2022/11/11 15:02:37 | 浏览:344 | 评论:0

随着当前乌克兰战争的全面展开,欧洲防务改革的紧迫性愈发凸显。然而,一直有声音质疑欧洲防务独立的必要性,使欧洲国家在防务合作上长期缺乏协调性和积极性。如果无法对现有的防务体系进行合理改革,即便欧洲国家大幅提高国防预算,也无法降低对美国的安全依赖,这对欧洲未来的安全十分不利。为打破“各自为政”的局面,美国战略与国际研究中心(CSIS)指出,欧洲国家应充分利用欧盟、北约等超国家组织来形成长期、系统性的防务合作规划,实现防务一体化,促进欧洲的防务现代化建设,以及加强欧洲整体的国防工业实力。与此同时,美国应通过实际行动积极帮助加强欧洲的防务能力,将自身打造成欧洲防务独立最有力的倡导者。本报告主要针对欧洲防务的现状、改革面临的挑战及未来的发展建议展开研究。

美战略与国际研究中心:对欧洲防务现状、改革面临的挑战及未来的发展建议

★ 本文作者:

马克斯·伯格曼(Max Bergmann),美国战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)欧洲项目负责人。

皮埃尔·莫尔科斯(Pierre Morcos),美国战略与国际研究中心客座研究员。

科林·沃尔(Colin Wall),美国战略与国际研究中心副研究员。

肖恩·莫纳汉(Sean Monaghan),美国战略与国际研究中心客座研究员。

引言

俄罗斯与乌克兰进入战争状态后,欧洲国家再次把目光投向了防务合作上。作为回应,欧洲国家宣布向乌克兰提供军事援助,并在2022年北约马德里峰会上承诺,强化北约东翼的军事存在,欧盟也表示将在欧洲防务建设上扮演更重要的角色。尽管上述进展意义重大,但距离实现欧洲防务独立的目标仍为时尚早。只有通过持续、一致的努力,才能够兑现上述承诺,使欧洲的安全局势朝着积极的方向发展。

欧洲防务改革的紧迫性

自冷战结束以来,欧洲国家进行了大规模裁军,其军事方针从对抗“假想敌”转变为国际维和与反恐。但值得注意的是,由于欧洲国家的军事行动基本上是在欧洲以外的地区开展的,故不少人认为欧洲大陆不存在爆发大规模战争的可能性。

这种情况随着2014年俄罗斯出兵乌克兰克里米亚地区而改变。克里米亚事件促使欧洲国家在2014年北约威尔士峰会上承诺,把各自的国防预算提高至国民生产总值的2%。甚至一些欧洲国家为重新适应高强度作战,进行了大刀阔斧的军事改革,其中包括提升陆军的战备状态和作战能力、加大对海军的投入力度、发展更强大的远程打击能力等。

2022年俄罗斯出兵乌克兰顿巴斯地区,引起了欧洲国家对俄罗斯“入侵”的担忧,主要反映在北约的新“战略构想”文件中,其中提到“不能忽视北约成员国的主权和领土完整被侵犯的可能性”。

尽管欧洲安全局势不断恶化,但美国仍继续视中国为“头号威胁”,例如拜登政府的《国防战略》称中国为“我们最重要的战略竞争对手和主要挑战”。欧洲局势对于美国的对华竞争战略或多或少会产生一定的影响,但从长远来看,印太地区仍然是美国全球战略的重中之重,不会因为欧洲局势的恶化而发生转移。在此期间,美国不仅需要保护欧洲免受俄罗斯的攻击,还需要履行对亚洲盟友的承诺。这必定会给美国带来巨大的战略压力,因此应呼吁欧洲分担美国的压力。

在对俄政策上,欧洲国家采取了比以往更为强硬的立场。例如:集体对俄罗斯实施大规模制裁;向乌克兰提供武器装备、医疗物资和财政援助;积极接收乌克兰难民等。为应对俄罗斯的威胁,欧盟在战争爆发后不久就批准了《安全与防务战略指南针》(旨在增强欧盟国家的共同防务能力),并在北约的框架下向邻近俄罗斯的国家增派军队;中立国芬兰和瑞典已经提交了加入北约的申请,预计将于明年正式成为北约成员国。更为重要的是,大多数欧洲国家,上至工业大国德国,小至中立小国卢森堡,均表示将大幅提高国防预算。种种迹象表明,欧洲离防务自主的目标又近了一步。

欧洲后疫情时代面临经济复苏、气候变化、能源短缺等问题

欧洲防务改革面临的挑战

除了应对俄罗斯的威胁以外,欧洲也有其他同等重要的议题需要解决,例如后疫情时代经济复苏、气候变化、通货膨胀、能源短缺等。

虽然北约的预算总额自2014年以来一直呈增长态势,但许多预算目标尚未达成。确保北约预算总额的持续增长是保持欧洲防务改革势头的关键,但要保持这一势头,绝非易事。首先,反观冷战后几十年,由于北约国家对国防预算投入不足,北约正面临着前所未有的生存危机。其次,欧洲军工企业之间的激烈竞争及欧洲国家截然不同的战略文化,使欧洲防务一直处于高度“碎片化”的状态。最后,在俄罗斯与乌克兰交战的背景下,欧洲国家尚未就战略自主问题达成共识,这对于深化防务合作构成了障碍。如果不正视上述问题,欧洲防务改革必定举步维艰。

国防预算投入的不足

尽管欧洲国家纷纷计划或正在提高国防预算,但恢复作战能力并非一朝一夕之功。如今,其军队规模因为国防预算的不断萎缩而大幅缩减,已经无法与冷战时期相提并论。如图1所示,自2012年以来,欧洲国家的国防预算一直呈负增长态势,直至乌克兰危机爆发一年后才呈增长态势。

图1 2012年至2022年欧洲国家的国防预算增长率

在冷战结束后的20多年里,欧洲的整体军事实力下降了35%。例如,1990年,欧洲国家拥有近200艘大型水面舰艇及129艘潜艇,但截至2021年,欧洲的海上力量大约只是冷战时期的一半。众所周知,军队的数量与质量是衡量一国军事实力的主要指标,虽然质量比数量更重要,但如果数量过少,也会对战斗力产生不利影响。由于高精尖武器数量十分有限,故无法对战争产生决定性影响。在消耗战中,数量显然比质量更重要。

国防预算投入的不足,拉大了欧洲与美国的军事实力差距。例如,在阿富汗战争、伊拉克战争、利比亚战争中,欧洲国家在空中加油、运输、情报搜集方面仍高度依赖美国。尤其是在美军从阿富汗撤军期间,如果不是因为得到了美国强大的后勤支援,欧洲国家可能根本无力撤侨。

此外,国防预算投入的不足限制了欧洲国家的军事援助能力。武器装备和弹药储备的不足,使欧洲国家必须在满足本国军队需求的前提下才能进行对外军事援助。

欧洲防务的“碎片化

实际上,国防预算投入的不足只是原因之一。战略文化的截然不同及军工企业之间的激烈竞争,导致欧洲国家在追求本国利益时往往会以牺牲集体利益为代价。欧洲防务局(European Defense Agency)近期公布,2020年在欧盟框架下进行的武器采购份额仅占欧盟总采购份额的11%,远远低于欧洲国家在2017年做出的达到35%的承诺。受上述因素影响,欧洲防务逐渐趋于“碎片化”。

欧洲在武器类型上也存在严重的冗余现象。欧洲国家拥有29种不同类型的驱逐舰,17种主战坦克和20种战斗机,而美国则分别为4种、1种和6种。虽然欧洲国家曾开展过许多防务合作项目(A400M军用运输机、台风战斗机、虎式直升机),但开展防务合作项目,未必能够推动欧洲作战能力的整合。例如,由于不同的作战需求,欧洲国家研发了4种不同型号的虎式直升机。

此外,欧洲国家援助乌克兰的武器交付缓慢,也从未提供明确的交付时间表,这从侧面暴露了欧洲国防工业的衰落。欧洲国家过去几十年来不断削减国防预算,导致武器库存不断减少,军工生产能力也严重下降。在这种情况下要求军工企业增产,显然不现实。北约秘书长斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)在北约马德里峰会上警告称,在新冠病毒大流行下,欧洲国防工业岌岌可危,某些军工企业不得不从中国、俄罗斯等国进口军工生产所必需的主要原材料。

共识的缺乏

欧洲防务改革正面临着重大压力。欧洲各国政府、北约和欧盟之间就具体改革事项更是展开了激烈的“博弈”,离达成共识仍相距甚远。此外,欧洲军工企业与其所属国政府有着十分密切的利益关系,这也不利于欧盟防务一体化建设。

然而,美国也是影响欧洲防务改革的一个不利因素。目前,许多欧洲国家仍高度依赖美国的安全保障,这直接影响到欧洲国家防务政策的走向。美国经常直言不讳地反对欧盟防务一体化建设,担心美国军工企业的利益会因此而受损,同时也担心美国(或北约)将因此而失去在欧洲安全架构中的主导地位。美国国内有声音认为,欧盟作为经济联合体不应具有安全属性。但实际上,欧盟领导的防务改革有利于促进欧盟防务一体化建设、防务资源共享及防务投资。

欧洲对外关系委员会(ECFR)的一项最新研究指出,围绕欧洲防务改革的谈判,通常会因为国家主权问题而止步不前。这似乎表明欧洲国家此时并不热衷于实现防务独立,尤其是将美国的安全保障视为国家安全的必要条件的欧洲国家。但是,如果共和党在中期选举中获胜,美国很可能会重回特朗普时代的“美国优先”路线,再次将欧洲安全置于美国外交政策中的次要地位。

欧洲防务未来的发展建议

尽管欧洲防务改革之路困难重重,但仍有成功的可能,例如欧盟的《安全与防务战略指南针》和北约的新“战略构想”,为欧洲防务改革的进一步深化提供了必要的概念基础。若想成功,就必须确定一系列目标,然后根据这些目标来制定政策,所有国家再做出相应调整。本报告认为,欧洲国家首先要遵守此前做出的提高各自国防预算的承诺,以及对各自的防务决策程序进行精简。只有实现防务效率最大化,欧洲国家才能够从其防务投资中获得最大的回报。

(一)推动防务合作。欧洲的防务合作大致分为两个层次:国家层面和欧盟层面。就国家层面而言,欧洲国家定期制定防务战略(例如根据国家的实际情况确定防务投资的重点)。就欧盟层面而言,北约国防政策与规划委员会和欧洲防务局,负责分析欧洲国家之间的军事实力差距及提供武器采购建议。尽管两者能够确保防务合作的一致性和互补性,但不足以解决欧洲防务的“碎片化”和欧盟与北约之间的竞争问题。

因此,相关机构应在欧洲国家之间“搭桥”,起到更好的协调作用,并促进欧洲国家的防务建设。欧洲防务局目前正在审查其《能力发展计划》,该计划强调提高欧洲国家的高强度作战能力,以及确定未来欧洲国家与北约的合作方向。北约防务规划流程的下一个阶段即将开始,为欧盟和北约提供了新的合作契机。本文认为,欧盟和北约应积极协调,提升双方计划的契合度,并积极与欧洲各国政要和军工企业对话,构建防务项目合作机制。

(二)加强欧洲整体的国防工业实力。要实现该目标,欧盟首先应围绕如下三个重点展开:第一,提高军工生产能力;第二,推动国防工业的发展与创新;第三,军工生产合理化。具体而言,在短期内,加大武器采购力度,美国的“国防优先和分配系统”(要求军工企业优先生产国防部规定的、对国家安全有利的产品)值得效仿;在中期内,大力投资高端制造业(自动化技术、纳米技术、先进材料技术);在长期内,鼓励国防工业一体化,即成立由多国组成的先进武器系统设计制造商(例如欧洲导弹集团(MBDA))。

其次是加强供应链韧性。对于该问题,欧盟也应围绕如下三个重点展开:第一,帮助欧洲国家拓宽军工物资的供应渠道;第二,投资欧洲国家的军工零部件制造商,可从芯片制造商入手(与《欧洲芯片制造法案》的目标契合);第三,实施军工物资联合采购,以建立欧盟层面的军工物资战略储备系统。美国和欧盟应利用美国—欧盟贸易和技术理事会(TTC)或“美欧安全与防务对话”,来加强双方在供应链方面的合作与沟通。

此外,为巩固北约和欧盟的长期战略优势,双方还应协调建立强大、可持续的国防工业。欧洲政策研究中心(CEPS)的一项研究指出,美欧国防工业政策中存在的潜在隐患,可能会对未来美欧关系的发展构成复杂和难以预料的影响。潜在隐患包括:欧盟过度采购非欧盟国家的武器;欧盟允许非欧盟国家参与欧盟的防务项目;美欧对技术出口和知识产权的限制。上述隐患若得不到解决,美欧双方的国防工业可能会陷入竞争状态,进而破坏美欧关系。

(三)促进武器联合研发与采购。尽管许多欧洲国家正在提高国防预算,但如果缺少正确的引导,欧洲的防务能力将难以得到实质性的提升。为此,在欧盟的推动下,欧洲国家于2017年签署了“永久结构性合作”协定。该协定旨在深化签署国之间的防务合作,签署国将共同发展防务能力、投资防务项目以及增强防务实力。签署国将获得“欧洲防务基金”的资助,根据该基金的安排,欧盟将在2021年至2027年间,为工业实体的跨境合作提供资助,可用资金总额近80亿欧元。此外,欧盟最近还设立了总额为5亿欧元的武器联合采购基金。

欧洲国家不仅要充分利用好现有的防务合作机制,还要考虑在未来进一步提高国防预算。就目前而言,欧盟提供的资金虽然庞大,但仍无法满足应对当前欧洲安全形势不断恶化的需求。

迄今为止,欧盟的武器联合采购基金尚未启动,因为各方就该基金的运作方式一直未能达成共识。尽管如此,欧盟可利用其“复苏基金”(基金所需资金将由欧盟委员会代表欧盟在金融市场上发债券筹集,债务将通过未来的欧盟预算逐步偿还)来筹集武器联合采购的资金。北约的共同基金和创新基金也是一个筹集资金的途径,但其用途仍需进一步明确。

所有资金应投入到高精尖武器研发项目及现有项目上,例如“欧洲天空之盾倡议”(14个北约国家与芬兰联合研发新型防空系统)、“未来空中作战系统”项目(法国、德国、西班牙联合研发新一代战斗机等)。

(四)实现更高程度的防务一体化。欧洲防务改革的另一个途径是在多国联合指挥部下实现防务一体化。欧洲的某些国家已经在该方面进行了初步尝试,例如荷兰—比利时防务一体化(荷比两国海军的所有水面舰艇由荷兰海军司令部统一指挥);欧洲航空运输司令部(负责统一指挥欧洲国家的运输机和空中加油机);“法德空中运输中队”(由法国和德国空军共同组建)。上述合作机制可弥补某些国家的“防务短板”,更有利于增强各国武器之间的互操作性。

虽然欧洲在防务一体化方面取得了一定的进展,但欧洲的防务一体化程度仍不尽人意。防务一体化背后的代价是国家主权的让渡,每个国家均有各自的考量,所有联合军事行动均需权衡利弊后决定。与欧盟不同,北约倡导的是“巧防御”理念,其主要内容是以较少的资金、更灵活的合作方式来整合各成员国的资源和能力,并在整体上提升北约的实力。但是,结果也并不理想。欧洲国家应在欧盟或北约框架下,继续探索新的防务改革路径。若要实现这一目标,欧洲各国政府应向其公民证明,以让渡国家主权为代价来提升共同防务能力,是利大于弊。

14个欧洲成员国与芬兰签署一项名为“欧洲天空之盾倡议”的防空系统联盟意向书。(图源:网络)

美国在欧洲防务改革中的关键作用

除了上述建议以外,美国也应参与到欧洲防务改革中。然而,多年来,美国和部分欧洲国家一直对欧盟防务一体化建设持批评或怀疑态度。经研究,这些国家主要存在三个担忧:

第一,欧盟在防务方面发挥更大的作用,可能会分散北约的资源和注意力。对欧盟与北约脱钩、欧盟取代北约的担忧反映在许多重要文件中,例如最新的关于欧盟与北约合作的进展报告、北约的新“战略构想”文件。

第二,目前欧洲军工企业的实力,难以支撑欧盟防务一体化建设。

第三,非欧盟成员的北约国家可能会在武器联合研发与采购方面遭遇“特殊对待”。

虽然上述担忧是合情合理的,但欧盟在防务方面发挥更大的作用,符合美国的利益。美国前国务卿奥尔布莱特(Madeline Albright)于1998年发表在《金融时报》的一篇评论称,美国希望欧洲拥有独立于美国之外的防务能力,以及强大而又灵活、能够应对各种突发状况、捍卫欧盟和美国共同利益的军事力量。欧盟在防务方面发挥更大的作用,有利于实现上述目标。本文认为,提升欧洲国家的防务能力,有利于分担美国(或北约)的压力。

如果欧洲防务改革过于注重实际,就可能会忽视政治因素。但这是一个悖论,因为只有在不受政治因素干预的情况下,欧洲的防务能力才有望得到切实提高。欧洲防务长期面临的“碎片化”困局,一部分是政治因素导致的,而另一部分则是国防预算不足、防务现代化水平低下、防务制度缺乏创新等因素导致的。

至于美国应如何参与欧洲防务改革,至少有三个问题值得深思:第一,美国如何使欧洲获得防务独立所需的能力和支持?第二,如何权衡欧洲防务独立与欧洲防务“碎片化”的利弊?第三,欧盟如何在武器联合采购方面起到促进和推动作用?

构建更强大的欧洲防务体系

自2014年以来,美国一直督促欧洲国家兑现承诺:将年度国防预算提高至国内生产总值的2%。但在过去10年里,只有少数国家兑现了承诺。而如今,随着俄罗斯威胁的逼近,欧洲国家纷纷表示要提高国防预算,而此时正是美国参与欧洲防务改革的最佳时机。美国作为欧洲安全的支柱,能够对欧洲国家的防务政策产生举足轻重的影响。邻近俄罗斯的北约国家希望继续依靠北约,对欧盟一体化建设并不热情甚至公开表示反对。由此可见,欧盟防务改革的成败在于美国的态度。

提高国防预算固然重要,但仍需要采取新的举措。美国应鼓励欧洲国家利用欧盟、北约等多边机制来解决欧洲防务的“碎片化”,并共同致力于防务现代化,振兴国防工业,以及实现更高程度的防务一体化。为此,美国应向欧洲国家保证,参与欧洲防务一体化建设不会影响北约对欧洲的安全承诺。欧盟的《安全与防务战略指南针》也提到要继续加强与北约的合作,进一步密切与美国的关系。总之,构建更强大的欧洲防务体系,不仅有利于欧洲,更有利于全球。

译者:曾辉

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