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美国产业政策新动向及应对建议
来源:中国科技发展战略研究院 | 作者:陈志、徐海龙、陈健 | 2023/11/9 12:27:26 | 浏览:837 | 评论:0

拜登政府上台以来,美国产业政策战略发生重大转变,以美国新安全中心为代表的智库机构频频发布产业政策相关系列报告,呼吁拜登政府加快调整产业政策。我们总结了近期美国产业政策变化趋势及特点,梳理了十八大以来中国产业政策取得的重大进展及面临的风险挑战,研提了下一步应对的政策建议。

一、美国产业政策新趋势‍

产业政策是指政府为促进特定产业发展而有意识地采取的结构性政策措施,一般包括产业发展政策(包含产业创新政策)、产业结构政策、产业组织政策和产业安全政策等。美国历届政府都十分重视产业政策的使用,在国际竞争关键时刻均会加强产业政策。当前,美国产业政策战略调整步伐加快,遏制中国技术升级的目标十分明确,产业政策“泛安全化”趋势越发明显,新产业发展政策“选择性”更强。

(一)产业政策转向“进攻+防御”并重,政策“泛安全化”趋势明显‍

近年来,美国出台一系列以创新为核心的产业政策,以加速产业变革,保持持久竞争优势。近期美国产业政策战略方向发生重大转变。一是政策重心发生转变。产业政策从奥巴马时期以产业创新政策为主体的“进攻”型政策,向产业创新政策和产业安全政策并重的“防御+进攻”型政策转变。奥巴马政府时期产业政策旨在抢占全球科技制高点,提升美国核心竞争力。特朗普政府在“美国优先”战略指导下,开启对华贸易战,防御型产业安全政策比重显著上升。拜登上台后,调整了进攻型政策与防御型政策的配比,特别是《芯片与科学法案》的签署,再次表明拜登政府在“促使美国跑得更快”同时,也正竭尽全力“迟滞中国科技发展”。二是政策泛“安全化”趋势愈加明显。特朗普政府将“美国对华的科技优势”纳入“国家安全”范畴,使之成为产业政策实施的核心理由。近期拜登政府颁布《国家安全战略》,利用产业安全政策设置天花板、全面遏制中国先进技术升级的意图更加明确,其对华科技、经济竞争实践呈现全面安全化态势。

(二)新产业发展政策更具“选择性”

拜登政府贯彻美对华“竞赢”(outcompete)战略,综合利用研发补贴、政府采购、人才激励、贸易促进等政策,针对新兴产业的创新链进行全面布局。一是选择性更强。一方面,围绕半导体、生物、新能源等中美战略必争的新兴产业,采取一系列政策措施,包括出台《芯片与科学法案》《国家生物技术和生物制造计划》《基础设施法案》等,为产业发展提供巨额资金投入和补贴。另一方面,积极抢占未来产业发展制高点,拜登政府继承了特朗普政府发展未来产业的思想和战略,加大新兴技术群研发投入,在《美国就业计划》中提出,投资1800亿美元以研发未来技术,并设立未来产业研究所,创建新的技术管理机构。二是政策工具更直接。《芯片与科学法案》直接向在美国投资半导体工厂和购买设备、培训半导体工人提供资金扶持或税收抵免。部分政策工具直接挑战国际经贸秩序,2022年8月签署生效的《通胀削减法案》,包含对电动汽车、可再生能源发电、可持续航空燃料和氢的歧视性补贴,这一政策工具受到来自欧盟、韩国和中国等经济体质疑,甚至可能引发补贴竞赛或新一轮贸易战。三是放松数字经济领域管制。为支持本国领军企业,近年来,美国对科技巨头的反垄断行动,无论在立法还是司法层面,都呈现“雷声大、雨点小”态势。“立法会将美国公司置于不利的境地,从而损害美国的竞争力”,成为国会迟迟不推进针对科技巨头反垄断立法的重要考虑。相反,欧盟目前正将反垄断矛头指向美国科技巨头,如欧盟《数字市场法》(DMA)已于11月1日生效,主要针对谷歌、苹果、Facebook、亚马逊和微软等美国巨头。

(三)产业政策更加注重可执行性

产业的核心问题是各利益主体的协调问题,美国产业政策形成过程,特别是立法程序是较为漫长的过程,由参众两院提出的法案,须经参议院和众议院同时投票表决法案,如若决议过程中有分歧,两院都有立法权,对法案进行修改,修改协商后,参众两院再进行投票决策,参众两院投票法案通过后,交由总统签署生效。法案制定过程会经过多轮讨论和沟通,最终形成目标明确、权责清晰、资源配置多方认可的执行方案,能够充分调动各方政策执行的积极性。例如,2022年8月9日签署生效的《芯片与科学法案》,其前身是最早由民主党领袖查克·舒默等人在2020年5月提出的《无尽前沿法案》,后将《2021年战略竞争法案》《2021年迎接中国挑战法案》等相关立法作为修正案加入其中,经过参众两院反复沟通妥协,最终确定为《芯片与科学法案》。法案生效后,各部门职责比较清晰,执行迅速。2022年9月6日,美国商务部发布《芯片与科学法案》补贴基金实施战略, 8日,美国总统科技顾问委员会(PCAST)在华盛顿召开专题会议,讨论《芯片与科学法案》中为先进半导体和封装技术研发提供的110亿美元专项资金具体实施方案,提出落实《芯片与科学法案》的十点建议。同时由于对中国打压涉及境外管辖,美国不断强化战略同盟和技术联盟,提升产业政策特别是出口管制政策有效性,降低政策执行成本。例如目前印度-太平洋经济繁荣框架和美国-欧盟贸易和技术委员会(TTC)是美国在印太和欧洲地区的两个实施抓手。

二、我国产业政策现状及存在问题

我国是世界上运用产业政策较多、较频繁的国家。从20世纪80年代开始,我国借鉴日本、韩国、新加坡等国的产业政策理论和实践经验,全面推行产业政策,逐步形成由产业创新政策、产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策及行业专项政策等构成的庞大复杂产业政策体系。十八大以来,我国产业政策加快向创新领域集中。现阶段,面对国际竞争格局发生重大变革的复杂环境,我国产业政策再次成为统筹发展与安全的重要手段,以保障产业链供应链安全、发展战略性新兴产业和未来产业等为核心内容,进入深度变革期。

(一)我国产业政策取得显著进展

第一,以支持战略性新兴产业发展为重点,我国产业创新政策体系逐步完善。中央及各省市高度重视对战略性新兴产业的引导和支持作用,已形成覆盖创新链各环节、包含“总体框架-细分产业-专门事项-区域政策”等多维度协同演进的产业创新政策体系。通过一系列重要发展任务、重大发展工程实施和创新环境营造,激发产业创新活力。第二,产业安全政策短板得到有效弥补。长期以来,我国产业政策以产业发展政策和产业技术政策为主,产业安全政策准备不足。为应对美西方打压,我国近年逐步建立起出口管制、外商投资安全审查、不可靠实体清单、国家技术安全管理清单等产业安全政策工具。第三,产业政策工具不断丰富,从供给端、环境端和需求端,全方位、多角度对我国产业发展进行支持和规范。我国产业政策工具多达十余种,包括研发支持、财政补贴、税收优惠、知识产权保护、基础设施、平台建设、投融资、价格指导、准入规则、政府采购等,正在形成更加科学、灵活的产业政策工具组合。

(二)我国产业政策仍存在诸多问题

第一,政策缺乏系统性、部门之间协调性不足依然是制约产业政策扎实落地的最深层次原因。随着产业呈现出的交叉融合特征日益明显,其发展与安全涉及更多部门。如果不尽快健全完善协调机制,而继续采用各部门各自为政、 “头痛医头、脚痛医脚”的方式,将使政策执行效果大打折扣。

第二,现有产业政策工具在支持产业创新方面存在“错位”和“缺位”。我国现有产业政策大多沿用传统政策范式,对通用技术和共性技术支持不够,在政策工具选择上过度依赖财政补贴、税收优惠等工具。客观上引导市场不断增加向生产性而非创新性领域的投资;另一方面,政策工具在促进源头创新、颠覆性技术突破以及新业态新模式治理等方面并没有起到良好效果。

第三,尚缺乏完善的产业安全政策体系。目前产业安全政策工具较为分散,且大多数已出台政策因配套措施不足等原因,均未得到有效实施,不能战略性、前瞻性地应对美国系统、密集的打压行动。第四,现有产业政策中仍有大量条款与国际规则存在现实或潜在冲突。我国目前尚缺乏针对产业政策是否符合国际规则情况的全面审查机制,导致我国产业政策合法合规性不足,并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。据统计,自2001年中国加入WTO至2018年底,中国产业创新政策被诉案件共有14起,占中国被诉案件总数的1/3,涉及的产业创新政策多达59项,严重制约我国产业融入全球多边贸易和投资体系。第五,政策制定社会化参与度不高、科学性不足,缺乏政策效果评价机制。我国产业政策制定主要是政府官员和专家参与,行业组织、企业及其他利益相关方参与程度较低,且存在重政策制定、轻监督评估、缺乏激励约束机制等问题,导致一些企业在利益驱动下,出现了寻租和套利行为,例如企业“骗补”行为屡有发生,有悖政策初衷。

三、政策建议

为应对美国产业政策的全面施压,我应统筹发展与安全,坚定不移制定和实施产业政策,增强产业政策的系统性,围绕事关国家发展和安全的重点领域,强化产业安全政策,构建现代产业体系的政策支撑,提升政策制定和执行的科学化水平,塑造中国产业竞争优势,保障国家经济安全。

(一)增强产业政策制定和实施的系统性

加大产业政策特别是产业创新政策的统筹协调,打破条块分割,建立产业政策高级别协调机制。进一步加强科技管理部门在产业政策协调机制中的作用,重点针对集成电路、生物技术等战略性产业,人工智能、量子信息等新兴产业,加强政策统筹和实施。根据产业发展阶段和特点,旗帜鲜明地继续加强对特定产业的系统支持,同时,加强普惠性政策的制定和落实。建立产业安全重大事件应对机制,定期组织部门间对话,强化信息共享;针对突发性重大事件,开展紧急协调。

(二)强化产业安全政策

落实党的二十大关于“推进国家安全体系和能力现代化”重要部署,加强产业安全政策工具的储备和使用。强化关键产业技术安全保护,对重点领域知识产权交易和并购进行审查。推动《反外国制裁法》《出口管制法》等扎实落地,根据相关法律规定研究制定反制政策和工具。在涉军和人权领域,开展对等反制,研究储备涉军、民族渗透和颜色革命等方面制裁清单。在关键矿产、超大规模市场等我国具有独特优势领域,采取非对称策略,预研储备一批“杀手锏”工具,作为应对打压的反制措施。

(三)构建现代产业创新体系的政策支撑

改革资源配置方向,将产业政策资源配置更多转向技术创新,加大对基础研究、基础技术与通用技术研究开发的投入力度。通过加强税收优惠、设立联合基金等措施,激励企业增加研发投入,前瞻布局基础前沿技术,不断培育新兴产业增长点和未来产业新赛道。对于新产业、新技术、新业态、新模式,鼓励地方采取“监管沙盒”手段促进其发展。完善未来产业全生命周期政策支持工具,实现基础研发、小试中试以及产业化三个阶段全覆盖,基础研发和小试中试阶段应强化研发补贴、技术培训、概念验证平台建设等供给侧政策工具的使用,产业化阶段则应更多采用加强政府采购、推进应用示范、鼓励场景开放等需求侧政策工具。

(四)提升政策制定和执行的科学化水平

从政策全生命周期出发,强化决策的科学性、合规性和多元参与性,减少冗余产业规划和政策制定,提高产业政策的可执行性、清晰度和可预期性。全面引入科学决策理论与方法,提升政策制定的科学化水平。在政策审查机制基础上,建立产业政策评估、调整和退出机制,特别要加强产业政策的成本-收益分析,并将分析结果作为政策制定和存续的重要基础。加强对高技术企业、重点高校和科研院所出口与国际合作的合规管理。

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