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机制的根本问题不解决,剩下就是无解的烂尾:无效基建的痛,开始发作
作者:关不羽 | 2023/12/3 21:57:57 | 浏览:925 | 评论:0

机制的根本问题不解决,剩下就是无解的烂尾:无效基建的痛,开始发作

昔日的网红词“基建狂魔”正在淡出国人的视线,取而代之的是“无效基建”、“过度基建”的一声叹息。

这两年地方财政吃紧,部分高铁站暂停使用。“过度基建”的问题浮出了水面。再仔细一看,比暂停使用更奇幻的是,还有一些高铁站建成后压根没有启用过。

比如最近“很红”的海南儋州海头高铁站,投资超4千万,站房面积近2千平,建好8年却不投用。这“壕无人性”的消息,还带火了儋州市。这座百万人口的小城市,竟然造了三个高铁站,众人惊呼看不懂。

其实,儋州建三个高铁站还是保守的。人家三线城市桂林一口气造了九个:全州南站、永福南站、兴安北站、五通站、恭城站、阳朔站、桂林西站、桂林北站和桂林站。一口气念出来,需要绕口令的功底。

桂林是老牌旅游城市,交通基础设施高配一点可以理解,但也不能把高铁站当地铁站配置啊。这算是凑个“九星连珠”讨口彩吗?那代价未免也太大了。“九星连珠”中的五通站,总投资5千多万,已经有大半年时间没有高铁动车停靠了。这个五通站是典型的先天不足,2014年12月底贵广高铁开通运营,五通站就掉队了,一直拖到2018年3月正式开站。开站初期只有7趟动车停靠,日均发送客流量不到200人次。然而,这已经是“出道即巅峰”了。后面更是越用人越少,时开时停,最后长期“暂停使用”,毫无悬念。

海南和广西都的经济基础薄弱、财政基础差,养不起“闲站”。可是,“地主家也没余粮”,“全国首富”的江苏省也养不起。2020年4月,苏州昆山的花桥站和镇江句容的宝华山站,因客流稀少被关停。省会南京的江浦站和紫金山东站,更是建成10多年未启用。

人流不及预期算是意外,可是有的高铁站选址规划,仿佛就是为了避开人流精心设计的。孝感北站距离城区100公里。当地人不到万不得已,谁愿意坐一两小时车去孝感北站呢?这座耗资1.2亿修建的一等站,大部分日子每天只有100多乘客,还没车站员工多。更夸张的是遵义南站,从市区乘坐公共交通工具去该站,耗时超过3小时。“南站”真成了“难站”。

毋庸讳言,高铁站建设已经是过度基建、无效基建的重灾区。公开信息显示,2022年中国高铁共建有车站5544个,其中特等站50个,一等站236个、二等站353个、三等站939个。“等内”的加在一起,占比不到30%。这还包括了孝感北站这样一等配置、三等客流的“超模单位”。这5544个高铁站到底有多少能有效利用,很让人担忧。

现在回头看,“基建狂魔”确实很准确——当年扎堆上马高铁站有多“狂”,今天就有多“魔怔”。说好的科学规划、严格预算呢?反复论证、层层审批,几千万、上亿的大型项目就这么“闲置”着?那些乘客没有车站员工多的“闲站”,每年还要几百万去维持运营,到底图什么?

对“无效基建”、“过度基建”已经有了很多反思。很多人归咎“唯GDP论的政绩考核标准”,不能说没道理,却是老生常谈的“有道理”。

机制的根本问题不解决,剩下就是无解的烂尾:无效基建的痛,开始发作

2008年为了应对全球金融危机开启的大基建模式,让很多地方政府看到了提升GDP的捷径。打桩机一响,好几年的GDP考核指标稳了。那轮大基建的主角是高铁,顺理成章地成为各地方政府争相上马的香饽饽。就事论事,很多过度基建、无效基建项目上马,确实是GDP考核驱动。

可是,换成其他考核指标,就能避免地方政府用力过猛的现象吗?天真了。换成民生保障考核标准,总出不了错了吧?请看网红城市鹤岗。2011年,鹤岗被确定为资源枯竭型城市。对这一类城市的地方政府政绩考核指标,取消了GDP等经济指标考核,民生保障指标取而代之。于是乎,鹤岗2013年到2018年造了11万套保障房。这座户籍人口不到百万、常住人口大量流出的收缩性城市“房满为患”。竟有市民家庭分到了四套保障房,人均一套,可以春夏秋冬轮着住。但是,坐拥四房的市民却高兴不起来。因为保障房是要补差价的,每平米350元到550元不等。单价可能不算贵,但是四套房加在一起可不是小数目。要知道鹤岗种韭菜式的“种”保障房同时,大量煤矿被关停。很多市民是拿着“散伙钱”给保障房补差价的。

后来的故事,全网皆知。“房满为患”的鹤岗,房子跌成了白菜价,连房地产中介都干不下去了。市民补差价的钱,毫无悬念地打了水漂。

鹤岗过剩的保障房,既是无效基建,也是无效保障。地方政府的行为逻辑并没有因为取消GDP考核而改变,还是不顾后果、用力过猛的老配方、老味道。

自上而下的政绩考核,就像高考命题作文。怎么换命题,写法还是那一套。环保一票否决,大片工厂关停;加强市场监管,开罚单开到手软;优化市容市貌,店招统一改成庄严肃穆的黑白配。都说地方政府没有行政效率,完全是误解。只要考核指标的大棒子一敲,地方政府就能创造奇迹。

众害相权取其轻,“唯GDP论”考核还不算是最差的。至少在“发明”基建投资拉动GDP之前,“唯GDP论”多少还算抓住了地方行政和本地民生的节点。地方政府为了经济指标考核,多少还有点“放水养鱼”的意识,对本地经济的正常运行保持了一定程度的容忍甚至鼓励。破事没少做、坏事没做绝,也算是种微妙的平衡,直到“基建拉动”的捷径出现后自我放飞。

“基建拉动”只需要上面盖章、银行给钱,就能干起来。哪里还顾得上地方经济被透支?规划不合理、债务负担过重等等问题,都是将来的事。铁打的地方政府、流水的班子,等这些问题暴露出来,人家都不一定在任了,哪能想那么多?

面对地方政府无效基建、过度基建的烂摊子,很多反思者把“事后追责”当作灵丹妙药。那是想当然了。

真要追责,那就得顺着审批流程一追一大串,怎么追?当年的层层审批,追责时自然而然地官官相护。

就算是抓典型开刀,法不责众,都是那么干的,挨刀是小概率事件。要是当时怕事后追责就“不作为”,那是“当场暴毙”。有脑子的都知道怎么选,“事后追责”并没有想象中的威慑力。

就算不幸真成了“事后追责”的典型,至多是决策失误的行政责任,内部处理一下,官途多了一段弯路罢了。风头一过,还是好官我自为之。就算过不去,该有的都有了,也算值了。

拿事后追责当万灵药的人士没有意识到:自上而下的事后追责和自上而下的政绩指标考核,是同一路径、同一方向的系统内反馈,“原汤化原食”治不了什么病。

归根结底,自上而下的政绩考核就是命题作文。上面命题、上面改卷子,唯GDP论也好,唯其他什么也罢,本质上都是唯上。上有所好,下必效焉。下面执行时再卷一卷,敢下狠手的胜出,用力过猛、执行过度就是必然的。所以,唯上的政绩考核机制,考核什么都一样,无非是折腾的力度和角度有所不同罢了。

机制的根本问题不解决,剩下就是无解的烂尾:无效基建的痛,开始发作

至于无效基建、过度基建暴露出来的其他问题,诸如地方财政缺乏自律、规划把关不严等等,都是这套自上而下、唯上是从的考核机制伴生的系统性问题。地方财政的盘子就那么大,能调动的资源就那么多,今天突出这个、明天突出那个,真要严控财政预算,怎么推行呢?政绩目标是自上而下压的,规划审批也是自上而下审批的,严控的程度只取决于对政绩目标的重视程度。真要有板有眼地严格把关,结果还是啥也干不了。这些看上去是局部的技术问题,却在技术层面无解。

机制的根本问题不解决,局部的修修补补能解决什么问题呢?修修补补那么多年,能修补的都修补了,剩下的就是无解的尾部问题。

其实,地方政府追求政绩没有错。发展地方经济就要重视GDP等经济指标,这也没有错。全世界就没有不要政绩、不重视经济指标的地方行政。正常的事搞得如此反常,确实有必要反思。既然要反思,那就真反思,而不是搞些老生常谈的皮相之论假反思自我安慰。假装反思、胡乱反思,那还不如不反思——“唯GDP”搞出了过度基建、无效基建,唯别的就能适度、就能有效了吗?装什么纯啊。

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