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周文星 | 美国战略界“保台派”的兴起、批判及其未来走向
作者:周文星 | 2024/4/15 11:04:08 | 浏览:932 | 评论:0

美国战略界“保台派”的兴起、批判及其未来走向


当前,美国战略界围绕是否坚持战略模糊政策正展开新一轮对台政策辩论。主张调整模糊政策、军事介入台海冲突的“保台派”快速兴起,但遭到“维持现状派”和“弃台派”的批判。三大派别人士都以美国台海利益、维护美国霸权最大化为逻辑起点,但不同的工作经历、意识形态与价值观,加上中美关系与美国政府对华政策变化的影响,导致他们在对台政策上的认知差异。这种政策差异,本质上体现了美国战略界对于台湾在美国对华政策中是战略资产还是战略包袱的不同评估。“保台派”的主张因其内在缺陷虽不会成为美官方的正式政策,但随着2022年2月底俄乌冲突的迅速升级和战争的持久化,愈演愈烈的对台政策辩论正助推“保台派”的兴起,并将在某些方面修正“维持现状派”的主张,进而影响美国对台政策的走向。鉴于美国干涉台海事务的力度、深度与广度与日加深,以“保台派”为代表的美国战略界的相关动向,值得我们给予密切关注。

一、美国战略界“保台派”的兴起

在美国民主、共和两党及白宫与国会就对华战略竞争达成共识的背景下,尤其自2022年2月底俄乌冲突迅速升级以来,美国战略界正掀起新一轮对台政策大辩论。此次美国战略界对台政策辩论的焦点是:在台海爆发冲突的情境下,美国政府应继续维持可能军事“协防”台湾的模糊做法,还是采用明确武力介入的清晰政策?“保台派”在这一轮政策辩论中快速兴起并试图抢占更多话语权。所谓“保台派”,即为了预防中国大陆与台湾地区在台海爆发冲突,或者在台海已经爆发冲突的情境下,主张美方加强对台安全承诺和明确军事介入的部分战略界人士,他们致力于推动美方调整甚至放弃长期以来行之有效的战略模糊(strategic ambiguity)政策,试图推动美国对台政策走向战略清晰。

周文星 | 美国战略界“保台派”的兴起、批判及其未来走向

2022年8月2日,美国国会众议长南希·佩洛西窜访中国台湾地区

(来源:凤凰网)

当前,“保台派”正以空前浩大的声势再度兴起,在一定程度上归功于美国智库对外关系委员会主席、小布什时期美国国务院政策规划办公室主任理查德·哈斯与该协会研究员大卫·萨克斯2020年9月初发表在《外交》杂志官网上的文章。该文直呼美国战略模糊政策已“寿终正寝”,为了降低台海爆发战争的概率,建议华府采取战略清晰政策,以提升美军威慑力,对中国大陆武力攻台予以明确的军事回应,否则大陆将摧毁台湾的“自由民主”、获得台湾的高科技能力,其海军也将冲破第一岛链,从而影响整个西太平洋的权力格局,日韩等盟国将不再信赖美国的承诺,它们要么接纳统一后的中国而破坏与美国的同盟,要么设法发展核武器以求自卫,地区爆发战争的风险陡增。

哈斯和萨克斯吹响了“保台”的号角,该文章一经发表便引起美国战略界不少人士的共鸣。保守派智库专家、前政府官员、国会议员及少数现役军方高层纷纷表示支持。以传统基金会、哈德逊研究所、美国企业研究所和胡佛研究所为代表的保守派智库是“保台论”的拥趸。美国企业研究所高级研究员保罗·沃尔福威茨、传统基金会亚洲研究中心主任沃尔特·洛曼等人强调台湾的重大战略价值,夸大大陆攻台的紧迫性以及因此终结美国在西太平洋霸权的严峻后果,质疑美方的“一中”政策,主张美方军事干预台海事务。供职于美国空军预备役司令部、美国企业研究所及斯坦福大学的军事分析家梅惠琳有关大陆即将攻台及美国无力应对的观点,尤其加剧了美国战略界的深层焦虑。

在支持“保台论”的前政府官员中,前国防部长、中央情报局局长罗伯特·盖茨及退役海军上将、前北约盟军最高司令部司令詹姆斯·斯塔夫里迪斯等曾担任军事要职的官员是主要代表。他们基于中国军事实力快速增长的现状、对中美近年来在台海竞争加剧可能陷入冲突的担忧,以及中方对美军撤离阿富汗而怀疑后者战略可信度的评判,建议美国在台湾问题上向中方发出更清晰的信号。持类似观点的还有前副助理国防部长柯伯吉和美国海外军事基地中央情报局前官员大卫·绍尔,两人都认为美国必须在太平洋地区发展出与中国军力相匹配的可靠威慑力,传递“我们会防卫台湾”等强硬信号。

二、“维持现状派”和“弃台派”的批判

围绕美方是否继续维持可能军事介入或不介入台海冲突的政策立场,“保台派”、“弃台派”和“维持现状派”展开激烈论争。三大派别人士之所以在这个关乎美国国家利益的重要议题上产生重大分歧,主要源于前文提及的战略模糊政策,该政策始于1979年美国国会旨在规范与美台“断交”后的双边关系而制订的“与台湾关系法”。该法第二条强调“任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之举。为美国所严重关切”,第三条则模棱两可地提出美方应对“非和平方式”的举措:“总统和国会将依宪法程序,决定美国应付上述危险所应采取的适当行动”。上述条款在美国国内法层面保障了美方介入台海冲突的可能性,不仅成为“保台派”主张美方军事介入的“法理之矛”,也成为“维持现状派”和“弃台派”发起政策反击与批判的“法理之盾”。换言之,“与台湾关系法”及其战略模糊立场构成了美国战略界三大派别不同政策立场的法理基础与思想滥觞。

周文星 | 美国战略界“保台派”的兴起、批判及其未来走向

2022年7月19日,中国外交部表示,美国单方面炮制的“与台湾关系法”严重违反国际法和国际关系准则。

(来源:凤凰网)

事实上,“保台派”的历史源头要远远早于“维持现状派”和“弃台派”。相关解密档案研究表明,美国政府为了防止台湾这艘所谓的“不沉的航空母舰”落入中共之手,在国共内战后期不断为退守台湾的蒋介石统治集团提供军事援助,并在1950年6月朝鲜战争爆发之后武装台湾。直至1979年中美建交期间30多年里,“保台派”长期主导着美国官方对台政策。随着冷战时期国际格局与中美关系的演变,以“弃台派”为主的战略界人士自六十年代开始呼吁美国“放弃”台湾,主张中美结成准同盟对抗苏联。基辛格秘密访华以及尤其是美国卡特行政当局与中国政府正式建交,标志着“弃台派”的阶段性胜利,“维持现状派”随着“与台湾关系法”的制订逐渐成为主流派,而“保台派”则从此前的主流派沦为日益被边缘化的非主流派。“保台派”此后多次试图发起政策辩论,但因其主张过于激进且违背官方主流思维而无法推动美方对台政策变迁。不过,“保台派”作为美国战略界的一股常在政治势力和战略思维,在过去40多年里与不时兴起的“弃台派”在左右两个完全相反的政策方向推动对台政策清晰化,不断挑战“维持现状派”至今垄断着的官方政策话语。

上述三大派别代表了美国战略界当前三种最重要的对台政策主张,以战略模糊和战略清晰两大分野为界分布在政策光谱的上下端,其中,“维持现状派”位于战略模糊一端,而“弃台派”和“保台派”分别位于战略清晰一端的左右两翼(图1)。尽管三大派别在过去几十年以来围绕对台政策激烈论争,但三者其实持有相同的逻辑起点,即都致力于最大化美国在台海的利益进而巩固其霸权地位。正因如此,每当美国因应中美关系和国际格局的变化而调整其全球战略之时,战略界人士围绕相关政策的论争就尤为激烈。就当前对台政策辩论而言,“保台派”再度兴起的一个关键背景是中美战略竞争以及美国加大对台湾问题的战略利用。在此背景下,战略界人士因对以下三个关键问题的差异性认知而持有不同的对台政策倾向:一是中国大陆是否愿意以及能否武力攻台?二是台湾能否抵御大陆进攻?三是美国是否应当以及能否“协防”台湾?各派人士仁者见仁、相互争论,实质上体现了美国战略界对于台湾在美国对华政策与中美关系中位阶的不同认知,即台湾是美方的战略资产还是战略包袱,由此形成了旗帜鲜明的三种政策主张。

周文星 | 美国战略界“保台派”的兴起、批判及其未来走向

图1  美国对台政策光谱中的两大分野与三大派别
(来源:笔者自制)

具体来说,“保台派”基于现实利益,将中国大陆视为敌人而将台湾视为战略资产,主张优先发展美台关系、积极运用“以台制华”手法,甚至为此不惜放弃“一中”政策。同为战略清晰一端的“弃台派”也从现实利益角度出发,但将中国大陆和台湾分别视为朋友和战略包袱,认为台湾始终是中美战争的潜在导火索,呼吁优先发展中美关系。“弃台派”批判“保台派”有关军事回应大陆的建议,甚至反对“维持现状派”加强对台“承诺”的做法,主张从台海事务中彻底抽身。这种观点实际上反映了两类现实主义者的立场。一类以防御性现实主义者格拉泽和进攻性现实主义者约翰·米尔斯海默为代表,前者呼吁中美围绕台湾问题进行“大交易”,既实现两国和解,又有助于美方实施战略收缩政策;后者则从悲观的国际关系现实主义角度,论证台湾难逃被美国“抛弃”的历史宿命。另一类是以卡托研究所和昆西国家事务研究所代表的军事克制者,他们主要为避免战争这一现实目标而主张“弃台”。

不同于上述两派提出的清晰主张,“维持现状派”将中国视为非敌非友,既不视台湾为战略资产也非战略包袱,同时重视台湾在现实利益与道德价值层面的重要性,主张美国政府与两岸同时交往、不可偏废。在他们看来,模糊政策仍然是最佳选项,它有效地保障了台海40多年以来的和平,最有利于维持美国台海利益的最大化。他们一方面承认大陆的军事现代化能力今非昔比,台湾可能无法抵御大陆的军事行动,但大陆仍未放弃和平统一选项,目前也不急于采取军事行动。另一方面,美国拥有足够的军事威慑能力,还可通过以经济、外交为主的手段提升美台关系进而强化其威慑力。基于此,主流战略界人士坚决反对“保台派”有关美方做出明确军事回应的主张,认为这将使大陆相信美国放弃“一中”政策,还可能诱使“台独”分子采取冒险政策,这都将逼迫大陆更早诉诸武力途径实现国家统一,损害美国利益。他们也严厉批判“弃台论”,认为该主张将危害美国在西太平洋的军事、政治与经济利益,还将对美国的战略信誉造成不可估量的冲击。不过,针对台海军力失衡的客观现实,不少人士开始主张美方进一步介入台海事务、对模糊政策进行一定程度的修正,既不支持“台独”、反对单方面改变台海现状,又极力提升与台湾的实质关系、鼓励两岸对话和加强危机管控,以提升美国对两岸的战略再保证和双重威慑力。

三大派别人士之所以在对台政策上持有不同甚至完全对立的看法,主要影响因素有三。一是与各派人士的工作经历、意识形态与价值观等微观因素密切相关。二是两岸关系也在一定程度上影响了美国战略界对台政策认知。三是美国对华政策与中美关系状况,这是影响美国战略界对台政策辩论发生重要变化的决定性因素。美国政府主要基于现实利益需要制定其对华政策,对华政策直接影响战略界对台政策认知。这再次表明,美国对华政策与中美关系变化在根本上影响美国战略界的对台政策认知,进而牵制美国对台政策辩论的动态发展。

三、美国战略界对台政策辩论的影响与走向

在中美关系与两岸关系同步恶化的背景下,美国战略界正围绕对台政策展开激烈辩论,“保台派”队伍持续壮大,正迎来该派别过去40多年以来最为鼎盛的时期。这场政策论争对美国政府对台政策和中美关系皆产生了重要的影响。
首先是影响了美国战略界对台政策各派的布局,促进了美国官方政策的调整。十年前甚嚣尘上的“弃台论”及其主张者,如今因“保台派”的快速兴起而处于边缘位置,其政策空间被后者迅速挤压。美国外交政策深受战略界影响,决策者制定一贯持续的政策往往需要综合考量不同的政策思维。“弃台派”被过度挤压进而造成左右政策失衡,自然不利于美方制定更平衡的对台政策。更重要的是,“保台派”也限缩了美国官方政策空间,一定程度上推动了美国对台政策的调整。

这场辩论还可能从两个方面直接影响美国对台政策。一是越来越多具有官方背景的战略界人士加入“保台派”队伍,不排除将在更大范围内影响美方政策调整。二是“保台派”及其部分主张未来可能会得到共和党总统及其领导层的任用与重视,进而冲击政府既有的对台政策框架。

周文星 | 美国战略界“保台派”的兴起、批判及其未来走向
美国两党在台海议题上沆瀣一气,频繁触及中美关系红线
(来源:凤凰网)

美国战略界对台政策辩论不仅在多个方面影响了美政府对台政策,而且直接冲击了中美关系的稳定发展,甚至扰乱了其未来走向。台湾问题不仅攸关我国领土与主权完整的核心利益,还关系到全体中国人民的民族感情。历史已多次表明,如果美方能够妥善处理对华关系中这个最敏感的核心议题,中美关系大局总体上就能得以维持;反之,两国关系的发展之路难免遭遇颠簸曲折。此次辩论以再度兴起的“保台论”为主轴,各派人士为美方加大军事“保台”力度摇旗呐喊,合力推动美方“一中”政策的模糊化与“空心化”,大幅削弱中美关系的政治基础。

可见,美国战略界对台政策辩论和美国政府对台政策调整存在着相互影响、彼此促进的关系。政策辩论既是对政府对台政策变化的反映,更可反过来促进官方政策的调整。但由于维持“一中”政策和不支持“台独”是美方维持台海稳定进而最大化其亚太利益的关键政策工具,美国政府未来全盘采纳“保台派”主张的概率仍然较低,主要原因在于这些主张无法克服以下两个最明显的弊端。一是无法确保美国军事回应大陆的做法不会刺激两岸,即大陆不会更快地采取军事行动、台湾当局不会急于宣布“法理台独”。二是无法确保美国盟友与伙伴国家会参与台海冲突,增加美方胜率。上述重大缺陷将使得“保台论”难以在可预见的未来成为美国官方政策。

但可以预见的是,“保台派”绝不甘心退出美国战略界,在未来尤其是在中美关系面临重要历史节点时会不遗余力地推出其对台政策主张,与“维持现状派”“弃台派”进行激烈且持久的政策辩论,以便牵制和影响美国对台政策走向。随着中国大陆综合实力的进一步增强、反制美台勾连手段的多元化及其力度的强化,美国政府将不得不在战略模糊和战略清晰之间寻求微妙的平衡,直至最后“放弃”台湾,彻底从台海事务抽身。

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