在距離就職典禮還有幾天之際,特朗普與參議院共和黨人舉行了兩個小時的閉門會議,他在會上明確表示,他不會 等他們批准才開始實施他最大的政策優先事項。
WSJ 2025 年 1月 17 日
美國候任總統特朗普(Donald Trump)在距離就職典禮還有幾天之際,與參議院共和黨人舉行了兩個小時的閉門會議,
他在會上明確表示, 他不會等他們批准才開始實施他最大的政策優先事項: 改革移民制度, 並極大地重塑美國與其 經濟盟友和對手之間的關係。
憑藉著執政經驗和更加懂得如何運用權力槓桿,特朗普已經起草了關於關稅和邊境限制的廣泛計劃,這是他 2024 年 競選活動的核心。 據與會人士透露,特朗普在會上告訴議員們,他已經準備了大約 100 項行政命令,他還說會在必 要時挑戰總統權力的限制, 在這些問題上單獨行動。
作為特朗普「美國優先」世界觀的核心,他對移民和貿易改革的重視, 推動他在 2016 年當選總統,並在最近的選舉 中再次成功入主白宮。這一立場使他得以在過去四年裡維持著他狂熱的支持者基礎,儘管他在 2020 年被拜登(Biden)總統擊敗,並因自己在 2021 年 1 月 6 日美國國會大廈襲擊事件中所扮演的角色受到黨內許多人譴責。
如今, 隨著特朗普重新掌權, 他押注自己可以藉助比上次更明確的選舉授權, 將其民族主義貿易和移民議程提升為 鞏固政治遺產的政策功績。特朗普在第一個總統任期內缺乏政治和執政經驗, 面臨著來自白宮內外共和黨建制派的 阻力。他自己的顧問可以阻止他的一些提議,而且那時候特朗普本人對法律風險也有更大顧慮。
特朗普將關稅——以及他預計關稅將帶來的收入——奉為解決一系列問題的方案, 包括創造更多製造業就業崗位、減 少國家債務、補貼兒童保育, 甚至結束戰爭。特朗普周二在 Truth Social 上發帖稱, 他將創建一個「外部收入局」 (external revenue service), 負責收取「來自外國的所有關稅、稅收和收入」。這些任務目前由美國海關邊境保護局(U.S. Customs and Border Protection)負責。特朗普沒有解釋外部收入局的工作方式會有何不同。
與此同時, 他將高房價、恐怖襲擊等美國最棘手的問題歸咎於南部漏洞百出的邊境, 而這種說法並不總是準確的 。 最近, 特朗普將新奧爾良襲擊事件歸咎於拜登總統的移民政策, 儘管襲擊者是出生在德克薩斯州的美國公民。 移民 政策和貿易政策的執行幾乎沒有重疊之處,但特朗普在某些情況下打算把它們聯繫起來——例如,他對中國、墨西哥 和加拿大商品加徵關稅的威脅,在一定程度上是為了迫使這些國家處理邊境問題。
行政部門在移民執法方面擁有廣泛權力; 隨著時間的推移, 國會也將更多關稅方面的權力授予了總統。這給了特朗 普很大的空間, 讓他可以迫使全球的敵人和盟友屈從於他的意志。儘管如此, 其核心顧問圈內部的分歧可能會阻礙 他最具雄心的提案。
「我的目標不是對人們徵稅,我的目標是改變他們的行為,」據出席會議的北達科他州共和黨參議員凱文·克拉默(Kevin Cramer)說, 1 月 8 日特朗普在與參議院共和黨人討論關稅的使用時這樣說道。
特朗普最早採取的行動之一, 可能是終止針對尋求庇護的移民的法律項目, 如果沒有這些項目, 這些移民將屬於非 法入境。 預計他還將在拜登政府創建的人道主義驅逐保護措施到期後將其撤銷 ,這些保護措施可能適用於數百萬移 民,包括來自海地、蘇丹和其他動蕩國家的移民。
他還計劃廢除一項政策備忘錄,該備忘錄指示移民海關執法局(Immigration and Customs Enforcement)官員重點逮捕 重罪犯, 並希望他們不要追捕那些在美國非法居住很長時間但沒有犯罪記錄的移民。
據熟悉特朗普想法的人士透露, 這位候任總統希望迅速採取其他移民和貿易相關行動, 並且不想因為法律問題而止 步不前。據這些人士說, 特朗普認為, 他在第一個任期內被錯誤地說服放棄了一些提議,他不希望再犯同樣的錯誤。
特朗普過渡團隊的一位發言人沒有回應置評請求。
解決邊境問題的授權
據接近特朗普的人士透露, 特朗普認為, 與第一個任期相比,他現在在移民計劃方面擁有更多的公眾支持。選舉前 的民調顯示,絕大多數選民反對拜登對邊境的管理。
已經歷過特朗普時常動蕩的首個任期考驗的特朗普顧問們正在制定複雜的方案, 以將他的競選承諾變為現實。據一 位知情人士透露, 他的助手們有時會提出以前很少使用的法律和程式, 比如將通常由州政府控制的國民警衛隊(National Guard)聯邦化,並將這些部隊派往邊境。
自 1992 年以來,美國政府就沒有將國民警衛隊聯邦化過。當時,在一個陪審團宣判參與毆打羅德尼·金(Rodney King)的警察無罪後, 美國政府動用國民警衛隊幫助平息了洛杉磯的騷亂。
特朗普的邊境事務主管湯姆·霍曼(Tom Homan)說, 特朗普的團隊知道, 國民警衛隊不能在國內進行移民逮捕, 但他 們希望特朗普能夠將這些額外的人力部署到南部邊境, 以幫助完成運輸和行政工作等其他任務。雖然一些州已經向 邊境部署了國民警衛隊,但即將上任的特朗普政府正計劃進行更大規模的聯邦力量部署,以執行更多行動。
「我認為,與第一個任期相比,你會看到一個非常不同的情況,那就是更願意採取更激進的行動,」親特朗普智庫美 國復興中心(Center for Renewing America)的高級研究員肯·庫奇內利(Ken Cuccinelli)說。「我所說的激進是指: 在邊境 部署軍隊,打擊販毒集團, 使用工具箱裡更多的工具。」庫奇內利先前曾擔任美國國土安全部副部長。
由於美國國土安全部擁有行政部門的權力, 特朗普可以在沒有國會幫助的情況下啟動驅逐行動; 特朗普在競選期間 承諾,將發起美國歷史上最大規模的驅逐行動。但他這項努力的程度將取決於他能獲得多少資金。
最近幾周, 特朗普和霍曼已經不再談論大規模驅逐出境行動, 而是將重點放在優先驅逐非法越境且有犯罪記錄的移 民, 以及已經被法官下令驅逐的移民。他們說, 雖然該計劃比特朗普競選時說法涉及的範圍更窄, 但仍然比拜登政 府政策指導的範圍更廣泛。
這種說法的改變已激怒了特朗普的一些盟友,他們呼籲即將上任的政府不要縮小該計劃的範圍。
預計特朗普將動用 20 世紀 70 年代通過的《國家緊急狀態法》(National Emergencies Act)來使用五角大樓用於邊境的 更多資金和資產。特朗普在他第一個任期內也曾利用該法案繞過國會, 為修建更多邊境牆提供資金。
雖然一些前任美國總統簽署過幾十項緊急狀態聲明,包括與 2001 年 9 月 11 日恐怖襲擊和制裁相關的聲明, 但沒有 人將該法案用於國會拒絕提供資金的項目。
特朗普將帶著在他第一個任期內取得的法律勝利回到華盛頓, 比如禁止幾個穆斯林占多數國家的公民入境的旅行禁 令,該禁令最終得到了美國最高法院(Supreme Court)的確認。到特朗普第一個任期離任時, 該禁令涵蓋了大約 12 個 國家, 包括尼日利亞、吉爾吉斯斯坦和伊朗, 不過拜登在上任後終止了該禁令。 特朗普已暗示他將恢復該禁令 , 新 版本可能涵蓋更多國家。據一位過渡團隊官員和其他熟悉該計劃的人士透露, 特朗普的顧問們已經在討論將哪些國 家列入名單。
在特朗普的第一個任期內, 特朗普曾多次公開提出要限制在美國出生的任何人自動獲得公民身份的權利(這項權利 包含在美國憲法的第 14 修正案中),但據知情人士透露,他的顧問們說服他放棄了這一想法。
特朗普團隊這次計劃推進移民方面的變革, 渴望挑起司法訴訟, 讓法院來裁決這個問題。特朗普的顧問們計劃宣稱, 出生公民權是對第 14 修正案的誤讀。許多憲法學者和民權組織都已表示,改變出生公民權不能通過行政命令來完成,
而需要修改憲法,這會是一個罕見且困難的過程。
如果特朗普繼續推進行一項恢復第 42 條的命令,他本人也可能面臨司法審查。第 42 條是一項公共衛生緊急命令, 隸屬於 1944 年的一項法律。特朗普在新冠疫情期間動用了第 42 條, 以可能將新冠病毒傳入美國為由, 在南部邊境 迅速驅逐移民, 而沒有給他們申請庇護的機會, 這是導致全球移民危機的一個關鍵因素。 拜登上台後在他任期的大 部分時間裡都維持了這項政策 。目前尚不清楚特朗普政府將以哪種傳染病為由,為再次使用第 42 條提供法理依據。
關稅閃電戰
長期以來, 特朗普一直將關稅宣揚為解決一系列經濟問題的靈丹妙藥,
他聲稱關稅可以推高外國商品的價格, 從而
幫助重建美國本土製造業和提高美國勞動者的收入, 與此同時關稅還能報復那些被特朗普認為幾十年來一直「欺詐」 美國的貿易夥伴。
據一位知情人士透露, 在特朗普第一任期內擔任白宮首席戰略師史蒂夫·班農(Steve Bannon)和支持關稅的作家約 翰·加德納(John Gardner)提出了「外部稅務局」的想法,然後將該想法告知了特朗普的一位助手。
另一位知情人士說, 特朗普還私下與班農討論過關稅問題,他的這位前顧問強烈建議特朗普重點關注對中國以及其 他國家徵收某種形式的全面關稅。
特朗普的顧問們對關稅舉措的有效性和正確使用方式持有不同意見,他們一直在研究如何向特朗普在競選期間做出 的普遍且全面加徵關稅的承諾靠攏。
特朗普可能會拼湊出一份包含各種各樣關稅行動的方案, 用來打擊不同的國家和產品。關稅的總體影響以及是否允 許企業申請關稅豁免料將揭示出,在特朗普政府執政初期,是保護主義者還是更傳統的共和黨經濟顧問佔據上風。
財政部長提名人斯科特·貝森特(Scott Bessent)周四在參議院的確認提名聽證會上暗示了這種多管齊下的做法,他說, 在特朗普的領導下, 關稅將用於實現三個目的。 一個是解決不公平貿易行為, 就如特朗普第一任期對中國加徵的關 稅。另一個目標是為聯邦預算增加收入, 特別是通過全面徵稅。第三個用途是迫使各國遵守特朗普的要求, 比如最 近對加拿大和墨西哥發出的關稅威脅,藉此迫使它們解決與美國接壤的邊境問題。
特朗普政府中秉持強烈保護主義的成員, 比如負責政策的副幕僚長斯蒂芬·米勒(Stephen Miller), 則主張採取更激進 的全面徵稅做法,即對幾乎所有進口商品加徵關稅。
據了解該計劃的人士稱, 為了做到這一點, 特朗普可能會動用《 國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)。這是一部已頒布約 50 年的法律,如果特朗普宣布進入經濟緊急狀態,該法律會賦予他徵收 關稅和實施經濟制裁的廣泛權力。
據知情人士透露, 更傳統的經濟顧問, 比如貝森特和國家經濟委員會(National Economic Council)主任凱文·哈西特 (Kevin Hassett),在閉門會議上主張採取更有針對性的做法,要麼豁免某些行業, 要麼隨著時間的推移逐步徵收關稅。 這些顧問認為, 全面徵收關稅的做法可能會加劇通貨膨脹, 而且在促使製造業遷回美國方面將收效甚微 。 許多成本 較低的消費品在美國國內生產的成本可能仍然高得令人望而卻步。
「這是一場關於關稅幅度將有多大的內部鬥爭, 」特朗普的資深外部顧問斯蒂芬·摩爾(Stephen Moore)說,「我認為, 在貿易問題上會有不同的聲音, 但特朗普已經非常明確地表示, 他希望徵收關稅, 唯一的問題是, 這些關稅是普遍 和全面的,還是有針對性的。」
特朗普提名的商務部長霍華德·盧特尼克(Howard Lutnick)還將擔任貿易和關稅方面的關鍵顧問。 盧特尼克在競選期間 曾表示, 他把實施關稅視為一種談判工具, 並預測如果此類貿易協議成功達成, 許多關稅最終將會降低 。據知情人 士透露,儘管盧特尼克有華爾街背景, 但最近他在新政府內部成為了貿易鷹派 ,與美國貿易代表提名人賈米森·格裡 爾(Jamieson Greer)一同為特朗普制定關稅方案。 北達科他州參議員克萊默表示, 盧特尼克最近告訴他,特朗普的關 稅並非虛張聲勢的威脅。克萊默認為這暗示盧特尼克完全贊成徵收關稅。 據聽取過相關簡報的人士透露, 盧特尼克 已私下對共和黨參議員表示,在其提名獲得確認後,他的貿易政策組合將主要針對中國。
特朗普對於其顧問最近起草的動用《國際緊急經濟權力法》徵收關稅的備忘錄反應積極。先前,儘管特朗普在第一 個任期內威脅要動用該法律來對付墨西哥以促使後者阻止移民潮, 或者迫使美國公司評估中國以外的供應鏈替代方 案,但還沒有哪位總統利用該法案對進口商品徵收關稅。
據知情人士透露,特朗普還對一項廣泛利用《1974 年貿易法》(Trade Act of 1974)第 232 條的提議反應積極。該條款 允許徵收關稅以解決國家安全問題,在特朗普的第一個任期內, 該條款被用來對鋼鐵和鋁進口產品徵收關稅 。《1974 年貿易法》的其他條款可以用來採取行動反制其他國家的不公平貿易行為(特朗普在第一個任期內曾以此對付來自 中國的進口商品),或者保護美國產業免受外國進口商品突然湧入的損害(特朗普在第一個任期內曾以此針對進口太 陽能電池板和洗衣機)。 特朗普的團隊還在考慮更不為人知的選擇,比如一項 1930 年代法律中的條款,該條款允許 對歧視美國公司的國家徵收關稅,或者《1974 年貿易法》中的一項條款,該條款允許對與美國存在持續貿易逆差的 國家徵收關稅。這兩項選擇都已經幾十年沒有使用過了。
企業界沒有坐等特朗普做出決定。據一位知情人士透露, 代表眾多油氣公司的美國石油學會(American Petroleum Institute)已經在與特朗普的過渡團隊官員接觸,要求如果實施全面關稅,他們的行業能夠獲得豁免。
特朗普對貿易問題的關注可以追溯到 1980 年代,當時他在報紙上刊登整版廣告, 闡述對貿易問題的看法,而這些看 法在近 40 年後依然沒有改變。這位紐約房地產開發商在 1987 年 9 月刊登的廣告中寫道:「日本和其他國家多年來一 直在佔美國的便宜。」這條廣告的樣子是一封用打字機打出的信,抬頭是「致美國人民」,底部有特朗普的簽名。「對 這些富裕國家徵稅, 而不是對美國徵稅。結束我們的巨額赤字, 減少我們的稅 ……」這條廣告寫道。「 不要讓我們偉 大的國家再被嘲笑了。」