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《卡内基中国透视》(2011年6月1日)
《卡内基中国透视》(2011年6月1日)
作者:王雅平 | 2011/6/8 12:38:58 | 浏览:1339 | 评论:0

《卡内基中国透视》(2011年6月1日)

 

热点争鸣

看中美人权对话

王雅平,2011年5月24日

《卡内基中国透视》(2011年6月1日)

  今年年初胡锦涛主席在访问美国之时曾坦诚地说:中国“发展人权事业还有很多事情要做。……我们也愿意与各国就人权问题开展交流对话,相互借鉴有益的做 法。”胡锦涛访美之后不久,中美人权对话就在中国外交部国际司司长陈旭与美国国务院负责民主、人权与劳工事务的助理国务卿迈克尔•波斯纳的主持下,于4月 27至28日在北京举行。在紧随其后于华盛顿召开的第三轮中美战略与经济对话中,美国副总统拜登、国务卿希拉里•克林顿与中国国务委员戴秉国在开幕发言中 也都分别提到了人权问题。

  中美举办人权对话各自有着怎样的目的?这一对话机制能产生怎样的成果?这一对话机制在中美关系与中美总体的对话机制中扮演着什么样的角色?卡内基研究副总 裁包道格(Douglas H. Paal)和卡内基客座高级研究员、克莱蒙麦肯纳学院讲座教授裴敏欣给出了他们对这些问题的看法。

各怀目的

  中国外交部副部长崔天凯在第三轮中美战略与经济对话闭幕后举行的记者会上说:“有些人拿人权问题来指责中国,可能并不是因为中国的人权出了什么问题,而可能是出于政治原因。”那么,美国参与中美人权对话的目的就仅仅是“政治因素”吗?中国对人权对话又有着怎样的期待呢?

  裴敏欣认为,中美双方对中美人权对话确实存在着不同的看法。美国希望这一对话能够促进两国在人权问题上更坦诚的交流。举行这一对话还可以向美国的人权活动 家们及国会的中国批评者们展示美国政府在人权方面的努力。对北京来说,对话则提供了一个非对抗性的选择。如果没有这一对话,中美之间就没有一个能够解决两 国在人权问题上分歧的外交平台。只要对话继续,双方才至少可以宣称正在进行努力,虽然这一对话至今尚未产生实质性的效果。

  包道格认为,对美国而言,这一对话的最大的好处确实是国内政治因素——“它可以使美国政府‘免疫’美国国内对中国人权的批评压力”。此外,它也有可能在推 动中国人权进步上取得切实的成果。“让北京知道美国关注中国的人权状况至少有利无弊。”总之,它对美国外交的功用是“在不放弃美国理想主义者阵营的情况 下,为外交官们提供一个诉求尖锐问题的场所”。

可能的成果

  包道格指出,中美人权对话在不同时期代表着不同的意义。在最近三年尤其是最近三个月中国人权状况紧张的背景下,最近一次对话产生成果的可能性也必然是惨淡 的。而在其他政治敏感度稍微缓和的时期,这一对话有可能产生些许的进展。美国的想法是在持续这一对话的基础上至少持续两国的友好关系与象征性互访。“但决 定权在中国手中。从大的趋势看,中国很可能会抵触美国的建议;但美国尝试一下也未尝不可。”

  主持这一对话的美国助理国务卿迈克尔•波斯纳曾在去年对话结束之后的记者发布会上讲到:“我可以肯定,在许多方面我们不可能在两天之内产生巨大的政策或立 场改变。但我们为继续这些讨论打下了基础。”“这一对话提供了一个机会。虽然它并不是(改善人权)的唯一机会,但我认为把这一讨论更加定期化并将其嵌入中 美对话的大格局之内将增加产生成果的可能性。”

  裴敏欣认为,“潜在的意义上,这一对话可以达成许多成果。首先它可以帮助双方摸清两国在人权问题上的概念和实质意义上的关键分歧。友善的对话还可能导致寻求问题解决方案的认真探讨。诚挚的交流也有助于缓解两国关系的紧张。”但同时他也指出,这一对话目前尚未达成这些成果。

  笔者认为,人权状况本身不是“谈”就能改善的,但“谈”确实可能加深两国对各自人权状况与人权立场的了解。如果处理得当,对话形式本身有助于疏散两国关系紧张与国内的政治压力(尤其是美国)。

嵌入中美整体对话框架

  人权问题上的分歧是中美战略互信问题的体现或原因之一。裴敏欣也指出,这一对话可以成为中美关系的晴雨表。人权对话的召开历史是一个断断续续的过程。 2002年召开过一次以后,2004年北京为抗议美国支持的批评中国的联合国决议而中断了对话。2008年对话被重新启动,2009年又遭取消,尔后 2010年和2011年倒是如期举行。

  总体而言,裴敏欣认为人权对话还是中美关系的一个小的方面。对话是在副部长级的官员之间进行的,并不在战略与经济对话的框架之内。而且更重大的人权问题通 常是在更高一层的级别处理的,比如美国国务卿希拉里•克林顿一直是中国人权问题的主要发言人,美国政府也关注过几起人权案例。


学者文摘

《重塑中美安全关系》
Resetting US-China Security Relationship

莱尔•哥德斯泰恩(Lyle J. Goldstein)

《生存》(Survival)   第53卷,第2期, pp. 89-116

  近年来中国的崛起与其在国际事件中的强硬姿态使世界反华情绪逐渐高涨。然而作者认为,中国的崛起总体来说是和平的。美国对中国崛起的过分担心反而会加剧冷战危险。相反,美国应在现有“战略与经济对话”框架下加入安全和军事内容,与其在各层级进行系统、制度化的安全合作,尤其是在互信建设与危机管理、搜救、赈灾、环境管理、地区海上安全与海域通道安全这六个领域中加强合作。冷战结束后,中美关系坎坷前行,危机不断。但即使在中美关系的最高点,中美关系都没有太多实质性的进展。美国无法承受与中国对抗所付出的代价。重塑中美安全关系势在必行。

  由于海上冲突经常成为大规模冲突的序幕,因此重建中美安全关系也应该将重点放在海上。历史上的海上对抗结局不一,有的成功化解(如美英),有的升级为冷战(如美苏)和战争(如美日)。化解冲突的因素有三:不干涉他国内政;寻找在关键领域的共同利益;对崛起国新势力范围的承认。海上对抗升级的因素有:缺乏军事透明度;能源安全与国家安全的紧密结合;军事力量的不平衡,导致弱势一方极力发展军事能力;强势一方试图通过岛屿遏制弱势一方。

  接着,作者详细阐述了重塑中美安全关系可行的六个领域。一、互信建设与危机管理。中美要加强各级军官,尤其是中下级军官以及军事教育机构之间的交流,并增强透明度;二、搜救。扩大联合搜救的地理、领域和编制范围,有效提高两国军民的相互好感;三、赈灾。以多边合作赈灾的形式降低单边赈灾所引发的战略安全层面上猜疑;四、环境管理。加强在渔业可持续发展、漏油事件的清理与补救、绿色海军、核潜艇管理、气候变化等方面的合作;五、地区海上安全。认识到维护地区稳定是两国的共同利益,在区域安全危机(尤其是近期东北亚的危机)中能够消除误解、加强对话、紧密合作,并致力于和平解决东南亚海洋领土争端;六、海上通道安全,并将其与中国的海上贸易以及能源安全联系起来。

  此外,尽管两岸关系一直平稳上升,台湾问题(尤其是美国对台军售问题)仍然是中美关系中最大的瓶颈之一。美国应该认识到,对台军售并不能从根本上改变两岸军事力量对比,并逐渐缩减、停止对台军售。台湾是中国的核心利益,美国不应该将台湾作为其在亚洲的战略基地。

  然而美国不管对中国崛起的威胁怎样评估,都不能放弃对最坏情景的考虑,即中美关系走向对抗。然而,美国制衡中国的方式却是一门风险管理的艺术,既要避免进攻性威慑,又要在不刺激中国的前提下向其传达防卫性的、可信的威慑信息。

  总之,重塑中美安全关系至关重要,而海洋安全关系更是重中之重。两国都应该在关键领域做出让步。美国应修改《国防权限法》(National Defense Authorization Act)和《对台关系法》(Taiwan Relations Act),中国则要提高军事透明度。中美安全关系应当更深化和广泛,并具体到提高在文中六个领域中的合作。


《中国的脆弱陷阱》
“China’s Vulnerability Trap”

乔纳森•霍尔斯拉格(Jonathan Holslag)

《生存》(Survival)   第53卷,第2期, pp. 77-88

  本文主要论证中国的经济民族主义如何使中国陷入安全“脆弱陷阱”。经济民族主义将经济利润与安全融为一体,主要体现在对产值的过分追求上。对内,其保护本国企业,赋予少数企业大量垄断性特权;对外,其追求重商主义贸易政策,争夺海外市场和资源。作者认为,中国为追求经济安全而实行的经济民族主义政策反而损害了其安全,并称此怪圈为中国的“脆弱陷阱”。

  经济民族主义使中国的经济发展严重失衡。家庭消费占GDP的比例不断下跌,而经常账目平衡(Current-account Balance)却不断攀升。过度的经济干预使得市场的调配功能得不到发挥,产能严重过剩。过剩的产能或用来将一些工厂迁入贫困且劳动力更廉价的内地,或投放到高科技及新兴产业中,从而进一步加剧了产能过剩,或用于开拓海外市场。

  即便如此,高层还是以“维护社会稳定”为由为经济民族主义政策辩护。毕竟它创造了中国的经济奇迹,并且为解决中国的贫困和就业问题、提高人民生活水平做出了巨大贡献。但经济民族主义政策从长远看来会损害中国的社会稳定。首先,它阻碍了中小企业的发展,而它们才应该是创造就业、提高人们生活水平的更稳定的生力军。此外,政府对少数企业的过度扶植滋生出一系列财阀,他们的资金大量流入房地产和商品市场,吸走了本属于广大国内市场的资金。扶植国内企业以降低对外企的依赖,反而加剧了对国外市场的依赖,用一种弱点代替了另一种弱点。中国贸易顺差已达20亿美元,其不得不通过大量购买他国国债,使其有能力大量进口中国商品。然而,人民币汇率的低估又使购买力被挤回了国内。

  中国的经济民族主义始于改革开放初期的选择性开放政策。“进口替代”(Import Substitution)战略最初由周恩来提出,即有选择地向外资开放一部分市场,以促进本国企业发展,然后渐渐以本国企业代替外企,摆脱对其依赖。此政策在改革开放初期由邓小平、赵紫阳执行,国内出现一些高增长的大企业,而丰厚的贸易收入也使中国经济越来越依赖这种经济模式。江泽民则将重点放在沿海地区,而胡锦涛和温家宝则希望沿海地区的发展能够提供资金促进内陆地区的发展。垄断企业不断被鼓励以高产值换取各种经济特权。中国经济体制弊端已积重难返。

  学界普遍认为,源自重商主义的经济民族主义将导致战争。产能过剩的国家通过挑起国家间的敌意为其海外扩张寻求支持。与此同时,他国对中国在国际贸易上的强硬作风以及不守规则也逐渐产生戒心,从而或单边地制裁中国,制造摩擦,或与他国联合反制中国。中国作为一个饱受侵略的国家,其追求经济安全无可厚非,然而中国为追求经济安全而采取的经济民族主义政策,反而使其安全更加脆弱。中国已陷入“脆弱——政府干预,保护本国工业——产能过剩——海外经济扩张——引起警惕、反制——更加脆弱”的“脆弱陷阱”中。


在迷宫中探索:反扩散情报
Exploring the Maze:Counter-proliferation Intelligence

迈克尔•克劳福德(Michael Crawford)

《生存》(Survival)   第53卷,第2期, pp. 131-158

  本文详细阐述了反扩散情报工作所面临的困难。反扩散情报工作要为反扩散行动及决策提供有效支持。冷战后,原本对美国单一的威胁被分解为更分散、更难以定位的威胁。民用核能的快速发展以及大规模杀伤性武器制造技术的传播使得反扩散情报愈加重要。本文从多角度阐述了影响反扩散情报成为决策可靠依据的因素,并对现有情报工作提出了一些改进建议。

  反扩散情报的两个弱点决定了对其有效利用极为困难。首先是情报部署的脆弱性。对情报利用的行为本身就有可能导致部署的情报人员暴露;其次是情报的不完整性与其获取的不定期性。然而大规模杀伤性武器(WMD)计划的战略性与长远性,意味着反扩散决策必须基于对长期积累的碎片化情报的整合。这更增加了决策失误的可能性,尤其是对于先发制人的决策,如伊拉克战争。

  9•11的严重后果使“最坏情况(worst-case)”思维开始在美国情报部门生根,导致了政府对伊拉克WMD计划的误判,也由此使基于情报发动的“先发制人”行动名誉扫地。与此同时,可靠情报搜集所面临的挑战也越来越大。情报的不确定性更加剧了分析者与决策者对“最坏情况”思维的依赖。首先,WMD计划是一国的核心机密,因此与这些计划密切相关的人员都被严密地监控与隔离,并且每个人只允许掌握计划的一小部分信息。因此,情报常常不是从直接相关人员获取或过于分散;其次,相关人员出于种种目的常常播散错误情报,从而使外界高估或低估其WMD计划的进程;最后,发展WMD国家内部的腐败和领导人的好大喜功等因素也经常导致计划进程被高估。

  作者认为,理解领导人与WMD计划负责人的互动对于理解其发展WMD的战略目标以及计划成功的可能性至关重要。由于领导人缺乏关于WMD的必要知识,其不得不把权力移交给有能力管理WMD计划的官员。理解这些计划负责人对领导人决策的影响以及这些计划负责人之间的配合至关重要。此外,这些国家还可能与其他国家合作,从而省略一些步骤,从而降低WMD计划被西方情报部门发现的可能性。

  从美国和其他西方情报部门内部的角度来看,其行动情报人员与技术人员各自缺乏技术专业知识以及实战经验,并易受前任思维定势的影响。这两类人员经常对同一个情报源的分析产生分歧,又缺乏对敌国WMD计划的战略目的与地缘意义的认识。作者认为,行动情报人员、技术人员和战略分析人员三者应该密切配合,加强专业知识的交换,并时常挑战适用于前任的假定。

  情报的可靠性还可能被其他一些因素破坏。如情报源的上线无技术知识从而无法准确传递情报,或情报源属于第三方情报机构,并无直接接触等。有时对于WMD计划的人工情报与实体证据可靠性的评估具有较大的争议,尤其是当其涉及那些具有民用、军用双重功能的设施。

  最后,作者指出,美国情报工作重反恐而轻反扩散,这会从长远损害美国的安全利益。国际环境的发展要求越来越多的行为体被囊括入反扩散情报工作范围内,但现有反扩散情报工作只覆盖了少数几个国家。作者认为一种解决之道是增强反扩散国家的情报合作,既可以扩大覆盖面,也可以分散负担。若不能及时发现并将越来越多行为体发展WMD的计划扼杀在摇篮里,那么一个替代《核不扩散条约》的国际体制就永远无法建立。


多哈之后:为什么谈判注定失败以及我们能做什么
After Doha:Why the Negotiations Are Doomed and What We Should Do About It

苏珊•施瓦布(Susan C. Schwab)

《外交事务》(Foreign Affairs)   2011年5-6月,第90卷,第3期,pp. 104-117

  本文论述了多哈回合为何注定失败以及其对未来贸易谈判的启示。始于2001年的多哈回合是一系列在WTO及其前身GATT支持下进行的,旨在通过贸易自由化提升世界人民生活水平的贸易谈判。10年后,多哈回合并没有任何实质性进展。然而,各国领导人却迟迟不愿放弃多哈回合。这种犹豫不决长远看来会阻碍有建设性的多边贸易谈判的进行。因此,各国应该拯救个别还有希望的谈判而果断放弃其余,从而将资源转向那些能够充分发挥WTO作用的新多边倡议。

  多哈回合的两大宗旨是通过贸易自由化促进世界经济发展以及降低贫困。在小布什的定义中,多哈回合的成功有三要素:通过促进贸易,尤其是促进新兴经济体与其他发展中国家之间的贸易往来,促进全球经济发展;为美国的商品与劳务出口提供更多渠道;降低美国以及其他国家的孤立主义倾向。然而从2001年多哈论坛开始,这些目标从来没有实现过。

  多哈回合的谈判结构并没有反映出近年来新兴经济体的迅猛发展。多哈回合只区分了发达国家与发展中国家,并且发展中国家承担的国际责任远远小于发达国家。一方面,其遵循严格的关税削减公式(公式已经有利于发展中国家),而另一方面,它却给发展中国家过多的“灵活性”。新兴经济体这些特殊的“发展中国家”无视自己今非昔比的经济地位,躲在“发展中国家”的旗帜后逃避应有的国际责任。未界定清楚的“灵活性”给谈判带来了极大困难。双方只看到严格的关税削减公式,却看不到具体的回报,这降低了发达国家主动做出让步的积极性;国际责任过于倾向发达国家使其无法做出妥协,从而进一步降低了发展中国家做出让步的动机。复杂多变的国内形势更使多哈回合步履维艰。

  多哈回合的失败促成了一系列质量不一、具有排他性的双边与区域贸易谈判,而这些谈判的存在又降低了各国对多哈回合的期望和努力,从而使其更容易失败。这种恶性循环破坏了更广泛、更能有效促进谈判国以及世界经济发展的多边谈判框架。然而,多哈回合的结构性问题已积重难返。即便其中一些问题得到解决,其对世界GDP的贡献也微乎其微。

  因此,各国必须果断在2011年结束多哈回合。短期内,在各国再次尝试多哈回合这种大型多边贸易谈判之前,应当进行一些限定在特定领域的、具有一定商业价值的小谈判。扩大某特定领域的诸边贸易协议(Plurilateral Agreement)优惠政策的覆盖范围是一种可行的方式;通过设定“加入条款”将一些有建设性的双边、诸边协议多边化也是不错的选择。并且,应当通过对WTO内热点纠纷的解决对那些低质量的双、诸边协议提出质疑。奥巴马政府应该向国会申请更新“贸易促进权”(TPA),并重新回顾对一些发展中国家优惠政策的合理性。最后,各国应当反思多哈回合的成败,寻找新模式,在关税削减公式上更灵活,加强具体贸易领域的利益交换,在充分考虑各国经济发展水平差异的情况下,加强收益与责任的联系。


自由主义世界秩序的未来:美国后的国际主义
The Future of the Liberal World Order:Internationalism After America

约翰•艾肯伯瑞(G. John Ikenberry)

《外交事务》(Foreign Affairs)   2011年5-6月,第90卷,第3期,pp. 56-68

  本文论述了新兴国家的崛起是否会对现有自由主义世界秩序造成冲击。自由主义世界秩序是由西方国家主导建立的、主张开放的、以规则为基础、以民主和自由市场经济原则的多边主义。很多人担心,由于新兴国家多数为不具有民主制和自由市场经济的发展中国家,其崛起是否会从根本上改变世界的运行规则。然而,作者认为这些担心是多余的,因为新兴国家并无意挑战现有国际秩序,而是力图参与其中,并最大程度地实现自己的利益。世界上并没有产生一套能够与自由主义国际秩序相匹敌的秩序。美国将失去在这套秩序中的霸主地位,但自由主义国际秩序无疑将得到保全,并将被不断更新。

  新兴国家面临的是经过几百年发展、已经高度成熟的国际制度,其有能力吸纳不同阶级、文化和制度的国家。现代国际制度有两大支柱:现代国家体系以及自由主义世界秩序。前者始于1648年的威斯特伐利亚合约,以主权、领土完整、不干涉他国内政、民族自决以及国家间相互承认为核心原则;其还包含对大国关系的定义,包括一系列战后协议、均势原则以及国家在国际事务中的克制与妥协。后者始于19世纪,由英美主导与掌控,最终确立了集体安全、自由贸易等原则以及像联合国、布雷顿森林体系这样的国际机构与制度。前者被称为“霍布斯问题”(Problems of Hobbes),旨在建立国家间稳定的权力关系;后者被称为“洛克主义机会”(Opportunities of Locke)。前者的建立是实现后者的前提。此外,以联合国及其《世界人权宣言》为核心的一套国际人权制度也在悄悄兴起,并且挑战着传统的主权与不干涉他国内政原则。

  应当说,自由主义国际秩序给参与其中的国家都带来了好处。开放和以规则为基础的体系使国家们能够稳定地、平等地获得与他国贸易、投资与分享知识的渠道。此外,建立能够挑战美元的国际货币不仅能提升一国国际地位,而且还给予其极大的货币主权。自由主义国际秩序给了国家权利与保护、在国际和国内舞台上的合法性以及获取国际领导地位与利益的途径,因此被大多数国家的精英所拥护。

  此外,没有新秩序能够挑战自由主义国际秩序的地位。所谓“北京模式”不过是中国对现有国际秩序的破坏,而不是对新秩序的建立。中国将越来越感受到作为“搭便车者”所带来的压力。而且,民主与法治始终是评判善治与统治者合法性的国际标准。金融危机挑战的不是整个自由主义国际秩序,而是让人们思考如何更好地平衡开放性的市场经济与经济安全、监管以及社会稳定间的关系。

  新兴国家需要积极参与国际制度,以向其他国家显示其崛起不会对国际社会产生威胁。这点对近来在国际事务中越发强硬的中国来说尤为重要。此外,现代国际问题的跨国性(如金融危机、恐怖主义与公共健康等)以及国家间高度的相互依存使任何一个国家都无法脱离国际合作而实现自身的安全与繁荣。

  新兴国家的崛起并不会挑战现有国际秩序,反而为其更新提供了机会。现有国际秩序的问题——新兴国家的崛起与跨国家威胁——正是由其成功导致的。面对这些挑战,现有体制应该努力包容新兴国家,并加强国际合作解决国家共同面临的挑战。新的国际体制将不再以“西方”或“非西方”划分国家,而是以“国际主义者”与“孤立主义者”划分。这个体制将帮助所有国家实现其安全和经济目标。而美国在这个秩序中虽然失去了霸主地位,但仍然能够起领导作用。

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