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中国土地腐败问题层出不穷 取消土地双轨制效果待观察
来源:《法制日报》 | 2011/9/23 6:43:57 | 浏览:1261 | 评论:0

  土地领域作为权力寻租的重灾区,近日又有了新动向。

  中国国家土地副总督察甘藏春近日表示,中国将会逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面,土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制,提高土地供应和调控能力。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外,其他用地实行有偿使用。也就是说,未来政府行政办公用地,能源、电力等行业用地,学校、医院、博物馆等使用土地也要通过招拍挂形式有偿出让。

  国土部官员所透露的上述信息,被业内专家普遍认为是土地反腐的一大利好消息。

取消双轨制可堵腐败之门

  近年来,落马的“土地爷爷”、“土地奶奶”层出不穷。今年年初,一家知名媒体统计整理了2009至2010年发生在土地、建设领域的30个腐败案件,涉案人员平均涉案金额超过870万元。

  其中,被称为辽宁抚顺“土地奶奶”的罗亚平贪污受贿案尤其引人注目,该案被中纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”。

  “权力腐败中最受人们关注的是行政领域的权力腐败。土地管理领域和房地产交易领域的腐败,是近年来最严重的行政权力腐败之一,也最易引起民众愤慨。”中央党校教授林喆在接受《法制日报》记者采访时说。

  而土地供应双轨制,被专家认为是导致特权用地、土地寻租的重要通道。

  所谓土地供应双轨制,就是通过两种方式完成土地供应:一是政府无偿划拨国有土地给使用单位;一是通过市场化手段有偿出让国有土地,目前主要是通过招标、拍卖、挂牌3种方式出让土地。 记者查阅资料发现,双轨制正式确立的时间并不长。改革开放前,中国土地使用一直施行无偿行政划拨的制度,土地资源浪费严重,利用效益低、土地资源配置不合理以及产权关系不明确等问题突出。改革开放后,1988年通过的宪法修正案确定了“土地使用权可依法转让”。上世纪90年代初,中国建立起土地有偿、有限期使用,可依法进行土地交易的城镇土地使用制度。从2002年起,国土资源部开始明确商业用地等实行招拍挂制度。但政府机关、科研机构、教育机构、事业单位以及一些工业用地仍然通过划拨、协商等方式取得土地使用权。

  正是在“划拨”的过程中,给行政权力留下了可以操作的空间。

  据中国人民大学土地管理系教授严金明分析,在双轨制下,国有划拨与有偿出让两种形式的划分有一定难度。如对教育、医院用地统一实行划拨,但是对一些民办学校、民营医院却又不能无偿使用土地;又如中西部地区的基础设施建设主要依靠国家投入,如果建设用地有偿使用,这无疑增加了国家的投入;又如高速公路、铁路等项目过去都是国家投资,现在采取合资或股份制,以企业形式经营收费。医院、加油站、高速公路等设施到底是公益性还是经营性的,有时很难鉴定。因此,从这些情况来看,对公益性与经营性的内涵与外延界定还有一定困难,概念也很模糊。

  “这种模糊的概念与界定,容易引发腐败。在双轨制下,有些经营性项目从出让形式转为划拨,不仅容易造成国有资产流失,而且在交易过程中是否公开透明也存在疑问,甚至还产生腐败。土地交易涉及资产很大,有偿出让与国有划拨存在天壤之别,一个是高价,一个无偿,这势必导致一些人千方百计去钻政策空子,寻求市场与划拨之间的差价,从而牟取暴利。”严金明说。

  “取消土地供应双轨制的政策关注了‘土地的获得’问题,这就杜绝了很多寻租现象的发生。走市场化道路最起码从形式来看是明码标价的,暗箱操作相对困难,那么通过‘走后门’、‘贿赂官员’等方式获得划拨土地的现象将可以得到抑制。”林喆说。

土地行政权力过分集中

  层出不穷的土地腐败问题背后,是附着在土地上的行政权力过大。

  江西省南昌市国土局原局长周宏伟落马之后,在其《忏悔书》中叙述道:“在日常生活中,我经常与大款、老板打交道,为寻求我的帮助,一些大款、老板动辄一掷千金,不惜十几万、几十万甚至上百万地送给好处,一旦经受不住这样的考验,就会走向犯罪深渊。我就是他们的牺牲品。”

  排队送礼人之多令周宏伟感叹:“送礼的人太多,有的放下就走了,连人都不认识,根本记不清哪笔钱是谁送的。”

  东北大学文法学院的一位研究者向记者分析说,中国现行的有偿出让国有土地使用权制度的确立,主要是政府推动、操作、行使所有权和管理权的结果。在出让制度中,一方面政府部门向社会出让国有土地使用权,另一方面政府部门也制定、设立国有土地使用权规则和使用权的基本规范、维护地产市场秩序、监督和惩治违规行为。由于在从土地被“因公共利益征用”开始,直至受让人与土地行政主管部门进行交易的整个过程中,行政权力起主导作用,即出让的每幅地块、用途、年限和其他条件,都需要由政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案,按照国务院规定,报经有批准权的人民政府批准后,土地才能出让。因此,在土地出让过程中,行政机关便具有了十分特殊的地位。在市场经济条件下,权力就是一种垄断性的利益资源,一旦官员利用这种资源进行权钱交易、暗箱操作,就会出现行政性市场垄断,导致市场失效和不公平竞争,资源无法实现优化配置,进而使得土地腐败滋生并蔓延开来。

  中国人民大学土地管理系副教授张秀智在她的一项调查中发现,47%的被调查者认为,中国土地行政权力配置不合理。

  “以某大城市的房屋土地资源局为例,该局负责全市与房屋、土地、地质矿产以及住房制度改革相关的各项工作,但其内部仅设一个与土地事务相关的部门——土地利用管理处,涉及城乡土地管理各项业务职能,是一个权力高度集中的土地职能处室。”张秀智说。

  张秀智认为,土地行政权力配置不合理、权力过分集中、缺乏制衡与监控,是导致土地行政腐败以及土地违法案件发生的关键原因之一。

能否遏制土地腐败有待观察

  正是由于土地问题背后错综复杂的权力和利益,在即将取消土地供应双轨制的消息出台后,社会上出现一片叫好之声。

  不少评论人士认为,“充分市场化”将会从源头上抑制土地腐败——“取消土地供应双轨制,这将是中国土地使用制度的一个重大变化。取消双轨制,大力削减特权用地,有利于公平竞争。所有非公益的土地使用,都应当承担相同土地成本,取消某些单位用地的特权,让土地出让价格由市场来调节,真正实现公平。土地价格的不公平,是诸多不公平竞争的源头。有的单位‘挂羊头卖狗肉’,用政府划拨的公益土地建楼,经营营利性或半营利性的产业,对于其他规范经营的经济主体显失公平。土地价格需要一定程度的政府调控,但更需要市场手段和方法,从而实现公平”。

  但也有一些分析人士认为,取消土地双轨制的意义不能过于乐观。

  “关键的问题还是应该让权力在阳光下运行。”林喆认为,在抑制土地腐败的问题上,应该对从土地开发到建筑施工的各个环节进行严格监督,尤其是加强对相关政府职能部门的监督。

  “规范土地行政权力,要研究土地行政权力的来源及限制和规范土地行政权力执行的相关因素,而非仅仅是有偿供应或无偿供应的问题。抑制土地腐败的关键是要将土地利用规划、土地供应计划、土地供应程序全部公开,征求公众意见。”张秀智说。

  此外,张秀智在她的调研中还发现,从行政权力腐败的角度来说,土地行政审批低效益也驱使土地权益人更愿意通过行贿来实现时间、成本的节约,土地管理公务员也倾向于人为制造障碍从而获得贿赂。“因此,对某些许可项目建立强制性制度安排,确定合理的审批时间,提高土地行政审批效率,是抑制土地腐败的途径之一”。

  “土地行政权力是报酬性权力,土地部门享有对土地资源的配置和收益的权力。当土地行政部门以此来谋取部门和地方利益,特别是对土地资源配置相关的土地行政审批权力缺乏外部监督和低效率,产生土地腐败的可能性就会进一步加大。因此,规范土地行政审批权力、提高效率、加强监督是抑制土地腐败的有效途径。”张秀智说。

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