中共十八届三中全会通过的《决定》公布后，各方评论非常热络。在各种评论中，“集权”与分权无疑是一种主要视角。实际上，三中全会既有高度“集权”，又有大幅分权，而且“集权”是分权的保障，分权是“集权”的目的。在一定的意义上，它们都是新改革的主要组成部分。

1、以高度“集权”强力推进新改革

　　“两横三纵”的制度无疑是高度“集权”的，在实质上不是倒退，而将是历史进步的重要一环。否定这种工具性、手段性的中央“集权”是不正确的。

　　十八届三中全会决定表明，如果说从十一届三中全会到九十年代前期是中国改革的第一个高峰期，那么，从十八届三中全会起，中国改革已在迎来它的第二个高峰期。但在这两个高峰期之间，中国改革确曾逐步陷入了低谷期，以至于出现了停滞和倒退。这其中的教训必须认真汲取，否则就有可能重蹈覆辙。

　　这其中的一种主要教训就是：体制改革也必须有相应的体制支撑，以凝聚起足以突破各种严重利益障碍的强大的改革动力和可靠的改革保障。没有这种体制支撑就没有力量，没有力量就没有改革。

　　在这方面，除以扩大制度性的公共参与凝聚和发挥人民中的改革动力外，最重要的一点就在于：必须以有效的制度安排高度集中改革的领导权和保障力量，进而以集中起来的强大力量，迅速有力地推进艰难的全面改革。否则，在大大小小的特殊利益集团已经形成和坐大的条件下，不适当的分权就会使特殊利益集团有机会、有能力阻挠改革决定的作出，以至于即使作出了决定也会形成“政令不出中南海”的困局。由此，全面改革也就必然会搁浅。所以，习近平在三中全会上强调：全党要以“更有力的措施和办法推进改革。”

　　三中全会不辱使命，设计和决定了一套用于大力推进改革的“两横三纵”的高度“集权”的改革体制。

　　“两横”：在中央建立两个重要机构

　　所谓“两横”就是在中央建立两个重要机构，以在中央委员会的改革决定的基础上，适当集中中央级的改革领导权和保障力量。

　　一是中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

　　可以预计，这将是一个权力很大的领导机构。因为，第一，“负责改革总体设计”本身就是一种高层领导权。第二，在六大方面的全面改革中，“负责改革统筹协调”无疑是一种全局性的领导权，它将使领导小组成为权力巨大的统筹协调机构。第三，“负责改革整体推进”，意味着它是指挥全面深化改革的总司令部。第四，“负责督促落实”，又意味着它是全面深化改革的总督战队。

　　当然，这些都是根据决定赋予它的权限来说的。至于它的实际权限究竟有多大，则还取决于它的人员配备、机构设置、运行机制、外部衔接等等多种因素。

　　二是中央设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

　　由于设立国家安全委员会是在三中全会在关于全面深化改革的决定中提出，而且是在“推进社会事业改革创新”一节中提出的，所以，虽然它也有对外维护国家主权、安全、发展利益任务，而且这也肯定会是它的一项主要任务，但它无疑是首先针对内政的，而且首先是为全面深化改革保驾护航的。又由于习近平已明确它是“一个强有力的平台”，所以，它所防范、处置的主要对象又不会是分散的、弱小的、很容易被克服的不稳定因素和力量，而只能是那些比较集中的、有组织、有实力、具有颇大破坏性的因素、力量和事件。只有对付这么大破坏性力量，才需要“一个强有力的平台”。

　　“三纵”：三个自上而下的垂直系统

　　所谓“三纵”，就是建立三个自上而下的垂直系统，从而以中央的权力有力推动和保障地方的全面改革。

　　一是建立全面深化改革领导小组垂直系统。即与中央全面深化改革领导小组相配套，地方各级党委也将成立全面深化改革领导小组和相关机构，并尽快投入工作，为推动各项改革举措落到实处提供有力指导和保证。

　　二是建立中共纪律检查委员会垂直系统。即强化上级纪委对下级纪委的领导，地方纪检领导体制从同级领导为主改为垂直领导为主。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。各级纪委加强对同级党委特别是常委会成员的监督。查办腐败案件以上级纪委领导为主。腐败案件线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

　　三是省以下司法垂直系统。即省以下地方法院、检察院人财物由省里统一管理，不再与省以下地方发生关系，以确保依法独立公正行使审判权检察权。虽然未在中央和省之间建立司法垂直系统，但因中央和省之间的距离很近，比较便于监督，所以虽然这是一个缺憾，但还不是致命的。

　　以上三个自上而下的垂直系统的建立，无疑将大大地强化中央“集权”。但它强化的只是中央领导和保障全面改革的权力，而全面改革的过程又是广泛分权的过程，而且其中还包括引进联邦制合理因素的过程，所以，否定这种工具性、手段性的中央“集权”是不正确的。

　　综上所述，这种“两横三纵”的制度无疑是高度“集权”的，但它是为有力推进和保障现阶段的全面改革而做出的制度安排，所以它在实质上不是倒退，而将是历史进步的重要一环。

2、以大幅分权直接实现新改革

　　《决定》里更有广泛的、大幅度的分权，这种分权又正是全面改革的大部分主要内容。将三中全会概括为“高度集权”、“政左经右”，显然是不正确的。

　　改革开放前，从政治、经济、文化、社会、外交到人们的私生活，所有方面都受到了公权力的强力支配和严密控制。这就是全面的高度“集权”。改革开放后，邓小平提出要权力下放和分权，这才有了各个领域的广泛改革和社会活力的迸发。所以，十八届三中全会做出的高度“集权”的制度安排，不仅不可能是全面的高度“集权”（因为这就等于回到改革开放前），只能是有限的（有限方面、有限目标的）高度“集权”，且它做出的全面深化改革的决定还必然会包含广泛的、大幅度的分权。但许多人只看到了决定的高度“集权”方面，而未看到了决定的大幅度分权方面。《决定》至少提出了以下六个方面的分权要求和制度安排。

　　一是有力推进中共党内的分权制衡。主要是通过纪检系统垂直，使各地原来主要由各级地方党委掌握的纪检权成为主要由中央和上级党委掌握的纪检权，并反过来使其着重实施对于同级地方党委的监督，这就将在地方党内普遍实现这种内容的有力的分权制衡。

　　二是有力推进国家政权系统内部的分权制衡。首先，依法强化人大权力。特别是提出“落实税收法定原则”，尤为重要。其次，以一系列有力的司法改革措施，确保依法独立公正行使审判权、检察权，尤为全会决定的一大亮点。最后，重申完善政府内部的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。虽然这些改革的力度各有不同，但从总体上看，无疑是有力地推进了立法权、司法权、行政权的分权制衡。

　　三是汲取联邦制的合理要素，推进中央与地方的适度分权。特别是区分中央事权、中央和地方共同事权、地方事权，进而形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，尤有联邦分权的特征。

　　四是提出解放和增强社会活力，大幅度地向社会放权。首先，提出使市场在资源配置中起决定性作用，将政府的主要经济职能限定在弥补市场失灵方面，大幅度地简政放权。这是经济体制改革的核心，也是政治体制改革的重要内容。其次，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，激发社会组织活力。这在实质上就是开始积极培育公民社会。最后，事业单位去行政化，政事分开，建立法人治理结构。

　　五是实行“阳光政策”，着力发展参与式民主。首先，提出了一系列重要的“阳光政策”，“让权力在阳光下运行”。特别是提出实行“公开透明的预算制度”，尤为重要。其次，提出健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督，让人民监督权力。最后，全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。

　　六是有力推进党政分开。邓小平的“党政分开”实际是一个广义的概念，举凡审判独立、政经分开、政企分开、政社分开、政事分开等等，也都是它的内容。所以，前述有关内容也都具有“党政分开”的性质，而且力度相当大，尽管这还不等于全面实现了“党政分开”。

　　由此可见，三中全会的决定中既有高度“集权”，更有广泛的、大幅度的分权，而这种分权又正是全面改革的大部分主要内容。所以，将三中全会概括为“高度“集权””、“政左经右”，显然是不正确的。

3、以高度“集权”推进大幅分权

　　只有逐级推进的改革，才能确保中国现代化的逐步实现。

　　那么，上述这种分权何以可能呢？一般说来，这种分权的实现，或者是依靠自下而上的民主力量，或者是依靠自上而下的威权力量。三中全会依赖的是后者。

　　民主的首要内容是民主选举，但这并非三中全会政改方案重点，所以这种政改仍是新权威主义性质的政改，也是这种政改之补课。

　　由于新权威主义政改是民主改革赖以顺利实现的必由之路，民主化改革本身又是需要较长时间才能顺利实现的，所以依靠民主力量实现上述分权还是远水解不了近渴。这就意味着现阶段只有依靠威权力量才能迅速推进和实现这种分权——尽管最终实现比较完备的现代分权将来仍然要依靠民主的发展与成熟。

　　那么高度集中的威权又何以能够导致分权呢？道理很简单：以威权力量实现这种分权，实质上就是执政者的自我限权、主动放权和分权。由此，这种分权也就只能来源于执政者的理想主义诉求。但在缺乏制约的权力的长期腐蚀下，这又远不是大多数公职人员所能达到的道德境界，官场上的揽权、扩权、“集权”、滥权现象也就广泛存在了。在此情况下，唯有通过中央的高度“集权”才有可能强有力地促使官员放弃其本不应有的权力，从而实现以分权为特征的大量改革。

　　不仅如此，在邓小平曾经感慨的“你在这里放权，他在那里收权”的问题已远比那时更加严重的情况下，以更加高度、有力的“集权”推动分权，尤已为当前的现实所必需。

　　这种“以集权强力推动、实现和保障广泛分权”的方法的有效性，实际已在以往“四小龙”的实践中得到了充分证明。可以相信，它也将在中国大陆得到有力证明。

　　但因中国是超大型国家，自上而下的力量必然会逐级下减到很弱的程度，所以这种方法的有效性也必然会受到颇大削减。这就不仅需要以加强新闻舆论监督、积极发展协商民主等方式予以快速弥补，尤其需要在不远的将来通过大力发展基层民主自下而上地遏制基层的腐败和专权。但这仍然不可能长期地控制腐败和专权，所以中国又必须在其现代化进程的半途中就从新权威主义的改革转向渐进性与阶段性相结合的民主化改革，而不是像“四小龙”那样等到实现经济现代化之后再转向民主改革。只有这种逐级推进的改革才能确保中国现代化的逐步实现。

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解讀三中决定：一條主線、二個機構、三個新、四個爭、五個進一步、六大改革 9（李春）

　　中共18屆三中全會閉幕半個月，解讀潮餘韻未絕，中共組成「宣講團」，分赴各地解說文件。因為這份文件篇幅太長，有2萬字；內容太多，有16大部分；再加上潮流新詞雜陳，意識形態與經濟學說齊飛，要想有所把握，實在不易。

　　讀不明這份文件，不能怨人們見識短，要知道這是四大組60精英，在玉泉山閉門半年的成果。如果我們從「一條主線」、「二個機構」、「三個新」、「四個爭」、「五個進一步」、「六大改革」，去耍庖丁解牛之刀，也許可以看出點眉目。

●領導班子 先上位後宣言

　　首先看「一條主線」。這條主線，叫治理。依這條主線去理解，則中共三中決定，不是改革文件，而是治理綱領。

　　習近平去年11月15日，在中共18大發表準「就職演說」，而中共三中決定文件，比傳統時間提前，於今年11月15日公布。其機巧之處，就是要對應習近平就職或中共新領導層到位一年。決定文件，相當於習近平或中共新領導層的治政綱領。

　　這是因為中共和「有中國特色」的政治制度，不論黨國，領導班子都是先上位後宣言，而且通常要有一年的時間，來展示自己的施政藍圖。用習近平自己的話來說，三中全會文件，是回答「舉什麼旗、走什麼路的問題」。至於因何施政要叫治理了，可參考諸多中共智囊文稿。

●國安會求穩 深改組求變

　　「一條主線」，主要由「兩個機構」護航。這兩個機構，即擬建的「國家安全委員會」和「中央全面深化改革領導小組」。這兩個機構，「國安會」雄崛國家政權機關，「深改組」潛隱在黨的組織之中，雖然細目還未亮相，但相信都掌握在最高權力核心之中。

　　「國安會」和「深改組」，一個在國一個在黨，一個形外一個實內，透露出的是習領導層的領政之重點，一在求穩的安全，一在求變的改革。因其深具不安全感，又深知要求得安全靠不得維穩，只能求變。在這層意義上，兩個機構的現身，遠比改革內容還重要。

　　對「一條主線」和「兩個機構」有點把握，後面的內容淺識即可。比如「三個新」，是中共決定文件起草的要求，有兩大「三個新」，一是內容上要成「新藍圖、新願景、新目標」；一是表現手法上要用「新思想、新論斷、新舉措」。這兩個「三新」是歷代中共領導人在登基之後搬出自己的執政綱領，都會提出這一要求。

　　「四個爭」比較有意思，即這份三中決定文件要解決重大問題，而在諸多「重大問題」中，有四個具爭議性問題，其中包括意識形態，也包括經濟學說。

●全面改革 展現黨的決心

　　這四個具爭議性的問題，首先是市場在資源配置中起決定性作用和如何發揮政府作用，解決政府和市場關係的問題；其次是如何堅持和完善基本經濟制度，解決公有、民營甚至外資的平等地位問題；其三是城鄉一體化的問題，要打散城鄉二元結構；四是司法體制和運行機制的改革，從體制上為推動司法獨立動刀，從機制上對司法不公糾偏。

　　認識到治政的難點，解決重大爭議，要提出一個基本目標，這個目標就是「五個進一步」，即進一步形成公平競爭的發展環境，進一步增強經濟社會的發展活力，進一步提高政府效率和效能，進一步實現社會公平正義，進一步促進社會和諧穩定。在這「五個進一步」之外，還有一個「進一步提高黨的領導水平和執政能力」。

　　要實現這「五個進一步」的目標，最後就必須全面改革，也就是「六大改革」，即經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制的改革，加上一個中共黨的制度建設的改革。這六大改革，分別可細分派生出諸多改革，是以可叫「全面」。至於這些改革何以叫「深化」，那只是尊重歷史的一種委婉。