由于政府可以用来支持基础科研的资源是有限的，能做的基础科研非常多，因此就必须对有限的资源进行配置，但这样的配置就影响了未来技术跟产业发展方向。
　　我想不能因为产业政策大部分是失败，我们就不要产业政策了，因为这样做的话其实是把婴儿跟婴儿洗澡水一起倒掉。
　　实际上产业多是企业自己选择的，政府不是帮企业做决定，而是帮助企业来解决、协调的问题，完善基础设施。

　　大家下午好，非常感谢国发院朗润格政举办这一次的讨论会，我要特别感谢张维迎教授，我们都是非常要好的朋友，但是对于学术又是非常认真的学者。我想也只有这种非常直接的、针锋相对的讨论，大家的学术才能够进步。

　　我想谈论的标题是“产业政策与国家发展”。我想从这几年来我一直推动的新结构经济学的视角来谈谈看法。

产业政策的表现形式有哪些？

　　我需要先定义一下什么是产业政策，我想定义是非常重要的，不然会各说各话，谈论过程当中就没有激情。根据我自己的定论，以及我在国际上参加各种学术学会大家普遍统一的定义，产业政策是指中央或地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展，有意识地采取一些政策。这些政策的措施包含范围非常广，像关税保护、贸易保护政策，或是税收优惠、各种补贴，工业园、加工出口区建设，还有一些对研发的补助。另外有些国家为了发展某种企业，给企业垄断权利，或者进入某个产业需要特许，这等同于限制竞争，让这个产业有比较高的利润。有时候政府也可以用采采购的方式，对些新的产业，只要研发出来，就可以比较快地规模化生产，从而提高竞争力。另外，还有一些强制规定，像现在大家讲要绿色发展、节能减排，美国规定了2020到2025年的时候，石油当中必须用低碳的有机石油的比例，这就是诱导新能源产业的发展，这些都是产业政策的表现形式。

　　并不是说每个产业政策都包含这些方面，而是有的用一项，有的用两项，有的用更多项，但只要政府采取的政策当中，有一项是针对产业的，都叫产业政策。

　　现在在剑桥大学教书的张夏准教授的研究，19世纪60年代英国追赶那时候世界最发达的国家荷兰，19世纪中叶，美国、德国、法国追赶英国，还有日本在追赶美国，都使用了“产业政策”。基本上在他所研究的成功国家或经济体当中没有未使用“产业政策”来支持新产业发展的。

二战后成功的13个经济体，都有政府对产业的支持

　　二次世界大战以后成功的国家、地区非常少，当中最显著的是13个经济体，它们取得了每年7%以上、持续25年或更长时间的增长。有个增长与发展委员会，根据他们的研究，这13个经济体有5个特征，一是开放经济，二是宏观环境稳定，三是高储蓄、高投资，四是有效的市场，另外还有积极有为的政府。在这13个经济体当中政府都用产业政策来支持一些新的产业发展，所以这也是成功经济体的共同特色。

　　不仅是处于追赶阶段的国家，他们的政府有产业政策。2011年有一个经济学家 Mazzucato出版了《企业家型政府:揭穿公共部门与私人部门之间的神话》 。在这本书当中，他以行业、企业的事迹研究发现，现在美国在国际上制定了产业的发展方向，他认为这些发达国家能够继续领先，就是因为政府在支配资源的时候影响了产业的发展方向，让他们这些国家能够继续领先，因此像美国这样的政府，过去大家都讲是有限政府，这样的定义不对，其实它是企业家型政府。

　　实际上不仅是美国，现在在国际上领先的产业过去也是政府支持的。比如在2013年，我们知道美国的产业、企业是在世界最前沿的，如果说要经济继续发展，就需要劳动力水平不断提高、技术不断创新、产业不断升级。由于美国的技术产业已经是世界最前沿，所以新技术、新产业必须自己研究和发明。

　　根据OECD的资料，美国2013年的时候在新技术、新产品的研发投入当中，由企业投入的是60%，由政府投入的是40%，而且企业的投入主要是在开发新产品、新技术，那些新产品、新技术可以申请专利，但是新产品、新技术的开发所必须依据的基础科研由于投入太大、周期太长、风险太高，企业家是不愿意投入的，那一部分主要是政府投入。

　　由于政府可以用来支持基础科研的资源是有限的，能做的基础科研非常多，因此就必须对有限的资源进行配置，这个配置是希望对经济发展、产业发展做出贡献，但这样的配置就影响了未来技术跟产业发展方向。不仅是美国这样子，OECD的国家基本上都这样子，政府在研究和发展上的投入，有的高达80%以上，最少的也有25%。所以发达国家实际上是有产业政策的，只不过是它们的发展阶段不一样，它们的产业都已经在世界最前沿了，它们的产业政策当然是支持产业怎么样计划发展，计划发展的投入基本上都是政府投入的，这样的政府投入影响了产业发展的方向，所以那样的资源配置是属于产业政策的。

不能因为产业政策大部分是失败的，就全盘否定

　　但是我们知道很多经济学家反对产业政策，为什么呢？他们反对的理由是第二次世界大战以后，发展中国家使用了产业政策，经济发展的绩效却很差。而且在成功的发展国家当中，包括日本、等，它们有很多产业政策也是不成功的，因此由于大多数国家产业政策发展不成功，即使是成功的国家日本也可以找出很多失败的产业政策，因此他们反对产业政策。

　　但是我还没有看到不用产业政策就能成功追赶发达国家的发展中国家，当然，除了石油生产国以外。也没有看到不用产业政策还能够继续保持领先的发达国家。我想不能因为产业政策大部分是失败，我们就不要产业政策了，因为这样做的话其实是把婴儿跟婴儿洗澡水一起倒掉，我们经济学家需要研究什么样的产业政策才可以成功。

　　为什么成功的国家都有产业政策？为什么大部分的产业政策失败了？从这种研究当中我们希望找出一些可以依据的准则，让政府在做产业政策的时候提高成功的概率，减少失败的概率。我想不可能有一个原则让发展中国家或者政府一定会成功，因为产业政策是关于技术创新产业升级，必然有风险的，我们能做到无非就是提高成功的概率，减少失败的概率。这是我这些年在提倡新结构经济学研究中的主要问题之一，但这不是新结构经济学的全部。

　　如果按照要素禀赋所决定的比较优势来发展经济，这是经济学家才听得懂的，经济发展过程当中还有企业家，企业家是不管比较优势的，企业家追求的是市场的机会，以期获取最大的利润。这种状况之下，怎样让经济学家的思想、语言变成企业家在追求自己利润和发展过程当中的一个自发选择呢？这里面就要一个机制，这个机制就是在每个时点上，要素的相对价格必须反映这个时点、这个经济体要素的相对稀缺性。我们知道到现在为止，唯一能产生这样相对价值的体系需要一个有效的竞争的市场，所以新结构经济学讲要遵循比较优势发展，前提必须是拥有一个有效的、竞争的市场。

善用后发优势，增速可以是发达国家的两三倍

　　为什么需要产业政策呢？我们知道，现在经济发展的表现是收入水平不断提高，尤其我们在十八世纪以后，发达国家的收入水平不断提高，生活水平也不断地改善，但是收入水平不断提高，生活水平不断改善背后是什么？背后是一个结构不断变迁的过程。这首先是劳动生产力水平不断提高，给生活水平的提高提供了物质水平。劳动生产力水平怎么会不断提高呢？就必须现有的产业上技术不断创新，以及出现新的价值更高的产业，这样劳动生产力水平才能提高，这是经济发展的物质基础。

　　技术创新、产业升级、规模越来越大、市场范围越来越远的过程当中，应用的基础设施，像电力、道路、港口必须不断完善。软的制度安排，像法律、产权保护、金融的管制等等也必须不断完善才能够降低费用，才能够让经济技术和产业的生产边际曲线与实体经济尽量接近。我们现在担心一个国家陷入低收入陷阱，其实从新结构经济学的角度来看，就是劳动生产力的水平速度没有发达国家那么快，所以就没办法缩小差距，也就是结构变迁的速度太慢了。

　　但是结构变迁，技术不断创新，产业不断升级，软硬基础设施不断完善，是经济发展背后的原因，是什么东西决定的，这是我们需要研究清楚的。我认为不同发展程度国家的产业结构，实际上是由它们的要素结构决定的。我们知道低收入国家的产业集中在传统的农业和或者一些资源型产业上面，而高收入国家的产业都是资本密集型的，这些不同就决定了它们劳动生产力水平不一样，收入水平不一样，这是靠什么东西决定的？我认为是资本、劳动等生产资源，相对丰富的总量跟相对丰富程度决定的。为什么呢？因为我们知道这些总的要素实际上是一个国家，一个社会在每一个时点上面的总预算，决定了相对价格，而这个相对价格就会决定一个国家在哪种类型的产业上面会有最低的生产要素成本。如果在这个行业里面，你的要素生产成本在国际上是最低的，这样的企业只要管理好，在竞争的市场当中就不需要国家保护补贴来生存。

　　如果一个国家的产业都是根据要素所决定的比较优势来制定的话，那这个国家应该是最有竞争力的，这样的产业结构应该是最优的产业结构。但是我们研究经济发展的目的是要不断提高收入水平，不断提高劳动生产力水平，这就必须从传统的密集型的产业，慢慢地进入到资本用的比较多的制造业，最后进入到服务业。

　　但是我前面提到这些产业结构是内生的，所以你要进行产业结构调整，真正可持续地推动经济发展，前提是要素必须改变，必须从原来资本相对短缺变成相对丰富。如果你的要素进行了这样的变化以后，技术就会变化，生产力水平会提高，但是由于你的规模经济越来越大，你的软硬基础设施也必须是相应完善。

　　我们怎么样才能够最快地解决结构问题呢？根据新结构经济学的研究，最好的方式是遵循每一个时点的要求所决定的比较优势，来选择你的要素。如果你按照要素禀赋结构的优势来选择产业跟计划的话，你会有最低的要素生产成本。如果政府、社会能够把相应需要的软硬基础社会也完善的话，交易费用也是最低，结果总成本就会最低，总成本最低就会有最大的竞争力，有最大的竞争力就能有更多的剩余，你就能用剩余打基础。并且按照这个要素禀赋决定的比较优势来选择产业跟技术的话，投入的回报率会更高，家庭企业不仅有最多的剩余可以积累，也可以有最高的积极性可以积累，这样的话资本禀赋提高速度最高，产业结构从资本相对短缺产业和技术，向资本相对分子产业和技术转型，当然在这个过程当中你要去相应完善软硬基础设施。这样的话资本禀赋的提升速度会更快，你的产业结构就可以不断地从资本相对短缺的产业技术向资本相对丰富的产业技术转型。

　　一个发展中国家如果遵循这个原则的话还有一个好处，就是可以把世界上已经成熟的技术与成熟的产业，拿到自己国家来用。把那些成熟的技术和产业拿到国内来用，对它来讲是技术创新、产业升级，但是他的风险和成本就比发达国家低多了，这也就是说如果发展中国家善于利用这个后发优势的话，发展中国家的经济增长速度可以是发达国家两倍三倍，而且维持相当长的时间。

有效市场和有为政府都必不可少

　　一个新产业所应该有的软硬基础设施是不完善的，第一个吃螃蟹的企业家基本上是无能为力的。有些事情必须有许多企业家同时来做，比如说形成产业集群，让你有比较好的供应链，才更容易获得成功。有些像金融方面的改革，或者是基础设施的建设，一般企业家不愿意做，也不会做，这样的基础上想让第一个吃螃蟹的企业家能够成功，还要政府发挥因势利导的作用，来解决这些软硬基础设施的完善协调或供给的问题。这就需要一个因势利导的有为政府。

　　因为在媒体上面讲政府的人比较少，而我讲一方面要有效的市场，一方面要政府，结果在媒体上我就只讲政府不讲市场。但我的理论既有市场，也有政府，不然的话就会错误地认为维迎是政府派，我是市场派，维迎讲发展要靠市场，我就讲经济发展靠政府。我说的是既要有市场，也要有政府。

　　其实新结构经济学的思路给成功的国家开出了一个“药方”，增长与发展委员会的研究讲5个成功的特征，但只有“药材”没有“药方”。我们中国人知道“药材”到底是补药还是毒药决定于“药方”的配合，其实从新结构经济学角度来看，发展成功是有“药方”的，就是要按照比较优势来发展。按照比较优势发展，经济有竞争力，宏观比较稳定，会有最大的剩余跟最高的积极性去积累，所以储蓄率跟投资率会提高。所以一个国家要发展成功，按照比较优势发展是一个处方，而且跟委员会所总结的五大特征基本上存在内部的逻辑。

　　经济不断发展需要政府帮助企业家来解决在技术上和软硬基础设施上的问题，但是就基础设施而言，不同的产业是不一样的。如果政府有无限多的资源，当然我什么都需要，什么都给支持。但是政府的执行能力是有限的。就像美国那么有钱的政府，现在支持美国科研的钱也是有限的，不可能说所有的可能的基础科研都支持，还是要有选择的。有选择的就说明有产业政策，需要战略性资源，这样才能够让政府有限的执行能力取得最大的成绩。

政府不是帮企业做决定，而是帮助这些企业来解决、协调的问题，完善基础设施。
政府不是帮企业做决定，而是帮助这些企业来解决、协调的问题，完善基础设施。

合适的产业政策应该有什么特性？

　　为什么大部分的用意很好的产业政策失败了呢？我研究了一下，从二次世界大战以后，产业政策失败在发展中国家普遍的情形，除了政府的执行能力等等可能有问题之外，一个最大的问题是什么？发展中国家容易赶超，好心做错事。想要在一穷二白的基础上去发展跟发达国家一样的产业，是在发展中国家失败的主要原因。

　　发达国家的产业政策也经常失败，因为支持基础资源，成功的概率就非常低，这是因为它的技术特性。另外还有一个原因，就是发达国家经常去支持那些已经失掉优势的产业，为了社会稳定的需要继续保护这些产业。比如说像美国、欧洲的农业政策，我们知道在欧盟那个地方每天给一头奶牛补贴的钱是2欧元，为什么补贴？其实它已经失掉比较优势了，该退出了，但是他不愿意退出，这是一般产业政策失败的原因。

　　为什么会失败呢？如果你这个产业不符合比较优势的话，那你在这个产业里面的比较优势成本会低，政府就不断补贴。所以这是在发展中国家政府失败很主要的原因，在发达国家其实也是一样的，如果你的要素生产成本太高，即使你软硬基础再好，总成本还是太高。

　　按照新结构经济学的理论来讲，合适的产业政策应该有什么特性？合适的产业政策应该针对我所说的交易成本太高，而导致总成本太高的产业，政府应该针对这样的产业来帮助企业解决软硬基础设施不完善的问题，当然也有一部分的激励补偿。这样的产业政策应该很快地可以让既有潜在优势的产业变成既有竞争优势的产业，用很少的钱就能够让这个国家很快地提升竞争力，这个产业就能够发展成功。

　　现在有一种新的产业，它的特性是产品的研发周期特别短，而且投入主要是以人力资本为主，这样的话从要素禀赋的角度中国跟发达国家没有差距，所以对短周期的人力资源投入为主的产业我们是可以弯道超车，跟发达国家直接竞争。任何国家都有国防安全，国防安全的产业跟可以弯道超车的产业正好相反，它的周期特别长，基本的投入特别大。其实在发达国家也不是有比较优势的产业，所以都要政府的补贴。

政府甄别追赶产业的六步

　　对还在发展的产业政策的成功国家而言，有一个基本特性，就是都瞄准人均收入水平的1–3倍，发展态势特别好的经济发达国家，它的要素禀赋跟你差距不是太大，找准那些成功的国家，过去发展很快的产业。你去看发展不成功的产业政策，瞄准对象通常与自己人均收入水平的差距有5倍、10倍甚至20倍。

　　为什么说瞄准那些人均收入水平是自身1-3倍的国家呢？人民收入水平差距不大，要求禀赋结构大约相当，发展又非常好，所以这个国家过去比较优势的产业也就逐渐失去比较优势。如果要素禀赋差距不大，比较优势就差距不大，发展非常好的话，20、30年后资本地积累会很快，过去具有比较优势的产业就逐渐失掉比较优势，发达国家失掉比较优势的产业就是你的朝阳产业、就是你的潜在优势产业，因为比较优势是比较来的。

　　按照我这样，就可以避免政府过度赶超，同时也可以防止对企业的过度保护。因为企业一方面是把企业经营好，二是得到政府的保护，所以企业经常会说这个产业最重要，让政府来保护它，需要防止这样的情况，这是第一步。

　　当有了第一步以后，你看国内是不是企业已经进入了这个产业，如果进入的话你的要素发展成本比别的国家低，但基技术比人家低，那你可以到国外采购；或者软硬基础设计不完善的话，可以设立工业园，第二步完全是企业自发的发展。

　　第三步就是如果这个产业的产业链是全的，我们可以招商引资，把国外的企业引过来，那人力资本就过来了。

　　第四步是尊重私人企业的自主发现，如果国内有些企业发现了这个机会，政府也应该帮他做大做强。比如说像80年代的时候，信息服务业过去没有，但印度的企业发现了，开始的时候是靠卫星通信，成本非常高，后来政府看到这样的信息服务业是一个新型的产业，印度政府就帮他改善地面的光纤，传送的电讯，成本大大降低，现在印度的信息产业变成全世界最领先的产业。

　　第五步就是发展中国家普遍软硬基础设施不足，普遍各种人力资源不足，在这种状况下，政府可以做的就是设立经济特区、工业园区，并且可以鼓励产业集群的形成。

　　最后当然是给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励。你可以用专利保护，可以用税收优惠，在一些资本管制的国家可以用外汇方式，这些都属于激励，但这种是非常少的，而且是一次性的。

　　对国际领先的产业，那就跟发达国家一样，必须对这些产业的基础科研给予一定的支持。发达国家投入这么多，那如果我们在这个产业里面要继续保持领先，必须自己研究跟开发，开发是企业可以生产专利，但研究必须政府来支持。

　　对失掉比较优势的产业，这种产业基本上有一部分企业会转移到微笑曲线两端，做研发或者是渠道管理；还可以帮助一些企业将生产环节转移到其他工资和收入水平较低的国家或地区；帮助生产工人转移到其他行业就业。

　　政府还可以帮助企业宣传品牌。比如说法国总统来中国都带着名牌来。有些国家像智利，他的葡萄酒原来在世界上是没名的，智利总统就做葡萄酒的宣传者。我们也可以这样，可以提高知识产权保护。

　　国防安全是只能由政府补贴保护，由于我们的收入水平太低，但是要追赶的太前，在这样状况之下，只能用扭曲整个经济体系的方式来保护它。所以在现在的状况之下应该跟财政发达国家一样，由财政直接拨款，直接补贴，并且要对这个产业的企业给予必要的监管。

　　所以总起来讲，新经济学政府在产业政策的制定上面提供了一个分析的框架，帮助政府发挥因势利导的作用，助推经济的快速发展，在这里面我再强调一下，除了跟国防安全有关的政府选择的战略性行业，其他产业都应按照新结构经济学框架因势利导。实际上产业多是企业自己选择的，多是企业已经要进入的，或是已经进入的。政府不是帮企业做决定，是因为你要进入到那个地方，有外部性的问题，有协调的问题，政府帮助这些企业来解决、协调的问题，完善基础设施。

　　新结构经济学的产业政策当中，政府为什么不管是地方还是产业政府，都选择特定的产业来支持产业基础设施？因为在基础科研上面能做的东西太多了，在制度安排上面能做的也太多，而且有的是跟发展阶段有关的。但是这些该做的东西如果你有优势的话都可以做，只是因为资源不多。

为什么是“有为政府”而非“有限政府”？

首先，在中国的语文用法中，“有为”是和“无为”及“乱为”对应的，只有一个行为主体所为的结果是好的，符合社会预期，才是“有为”。就像我们称赞一个年轻人是“有为青年”，这个年轻人绝不是好吃懒做、无所作为、一事无成，也不会胡作“乱为”，给个人、家庭、社会带来许多麻烦。所以，“有为政府”必然是给国家发展社会进步做出贡献的政府。