地方政府提供航线补贴，应该从过往“航空公司的风险转嫁方”的尴尬境地向带动航空公司共同长期培育航线转变，不能为盲目增开航线埋单。

关于航线补贴的争论由来已久，但是这几年的矛头主要指向由二三线城市开通的远程国际航线上。

支持的一方认为，航线补贴是国际惯例，地方政府在航线培育阶段提供资金支持无可厚非，这样做既方便了人们的出行，也有助于提升城市的国际化水平，吸引投资和游客，拉动地方经济。

但是反对的声音也同样尖锐，持这种观点的人认为巨额的补贴不过是将大量的中国游客送出去消费，对于本地经济的“反哺”作用十分有限，地方政府热衷于开通国际航线不过是为了政绩，更重要的是，地方政府在制定航线补贴标准时“无规可依”，具有一定的随意性，补贴一旦结束之后，航线面临停飞的可能，这也意味着之前的航线补贴都会打水漂。

从2016年开始，陆续就有国际航线停飞的消息，当年9月份，捷星航空停飞了从武汉出发前往澳大利亚黄金海岸的直飞航班，然后在短短一个月内，汉莎航空宣布停飞沈阳往返法兰克福的航线，而英国航空宣布停飞经营三年之久的从成都往返伦敦的国际航线，给出的理由是“不具有商业可行性”。但是，外界普遍认为，这是因为航线的补贴期一般都为3年，补贴期结束后，客源依然不够理想，出于成本的考虑，航线也被迫停运。到2017年，美联航取消了从杭州和西安前往旧金山的航线，原因是上座率不足。

去年4月份，国航的总会计师肖烽接受采访的时候表示，“2015年由于油价低，大家能够承受，但今年如果油价到50美元左右或以上，能不能持续下去，很难说，而且我们国家的预算法执行也越来越严格，地方财政大规模补贴航空公司开国际航线，财政面对的压力也会越来越大。”

目前，国际布伦特原油价格已经上涨到65美元以上，航空公司和政府双方都会承受不小的压力。

“从目前二线城市运营洲际航线的实际情况观察，若没有政府补贴的因素，航空公司很难实现盈利。甚至即便有了政府补贴，航空公司依然需要面临较大的运营风险，中国的远程航线补贴更多是将中国人送出去旅游，对于本地经济发展的带动难言有实质意义。”民航资源网专栏作者罗之瑜表示。

“之前有一种说法是一条国际航线对地方经济的贡献相当于3条国内航线，但是这种说法是值得商榷的，因为国外是通过补贴吸引游客进来消费，但是中国是相反的，通过补贴将游客送往国外消费。”民航研究机构开锐咨询合伙人周荣告诉界面新闻。

▋政府这只有形的手

在推动民航业发展上，政府这只“有形的手”可谓功不可没，出境游客数量屡创新高，2017年有望突破1.4亿人次，而且通过一轮轮的航权谈判让中国的航空公司飞往世界更多角落，洲际航线开通的速度也达到有史以来最快，很多国外的航空公司意识到中国市场的潜力之后也是不请自来。

根据亚太航空研究中心（CAPA）的数据，2007年-2013年，中国航空公司开通的洲际航线是24条，但是在2014年到2018年，短短五年时间，中国航空公司开通的洲际航线数量达到78个，数量翻了两番多。不仅三大航在加快国际市场布局，包括海航旗下的天津航空和祥鹏航空，四川航空、厦门航空这样的中型航空公司也都想分一杯羹。

在政府的助攻下，各大航空公司都加快了国际航线的布局，无论是在购买宽体机，还是在航线合作方面都表现得尤为积极，但是受限于北京、上海和广州这三座枢纽机场的航权以及航班时刻资源的限制，各大航空公司于是乎都瞄准了二三线城市，这么做一方面是为了占得先机，进行战略布局，毕竟国际航线不是航空公司想什么时候开就什么时候开的，另一方面则是因为这些城市给出的航线补贴实在是太过诱人。

广州白云国际机场新闻发言人戚耀明在接受界面新闻采访时表示，目前的航线补贴主要是在二三线城市开通的国际航线，补贴少的每年几百万，多的每年上千万（最高的超过一亿），“一座二线城市能够拥有直飞欧美的航线，无论是对外宣传，还是吸引外资都有正面的积极作用。”

从财报上来看，过去两三年，各家上市公司的国际运力增长都相当突出，包括中国国航、东方航空、南方航空以及海南航空，在国际航线上的投入同比平均增长20%左右，其中海航国际航线的可用座位公里（运力的重要指标）2016年更是激增超过50%，这导致的结果是地方政府给予的航线补贴也水涨船高。

2016年，包括海航在内的四大航空公司的净利润总和达到195.15亿元，比2015年同比增长7.1%，但是这些利润当中，航线补贴就高达32.13亿元，比2015年同比上涨31.3%，换句话说，这些上市公司漂亮的财报背后是一部分并没有搭乘国际航班的纳税人交给政府的税费被用于扶持这些航空公司走向国际，这也是航线补贴一个颇具争议的点。

作为中国最大的廉价航空公司，春秋航空2016年归属于上市公司股东的净利润为9.5亿元，但是获得的航线补贴就超过6.6亿元，公司去年上半年获得的航线补贴就超过5.1亿元，因为补贴占利润比例过高，它甚至还被证监会质疑“盈利能力严重依赖于政府补贴和航线”。

从表面上来看，中国的航空公司在拓展国际航线，进军国际市场方面高歌猛进，一番热闹景象，但是硬币也有另一面，因为出境游增速已经开始放缓，这也导致市场竞争变得异常激烈，国有三大航国际航线的客公里收益（运输一名客人赚取的收益）都出现了不同程度的下滑，而海航国际航线去年上半年的客座率同比下滑了5.8个百分点。

尽管国际航线的收益还在持续下滑，但是这并没有打击一些航空公司进军二三线市场的信心，部分原因是这些地方政府的巨额补贴可以弥补航线自身的亏损。

根据民航局官网上公布的信息，2018年，海航将会开通十余条新的国际航线，而天津航空将会开通从重庆出发，经停南京和郑州前往莫斯科、墨尔本和悉尼等航线，而四川航空将会陆续开通前往特拉维夫、波士顿、哥本哈根和开罗等地的洲际航线。

▋补贴上千万是家常便饭

在航线补贴方面，各个地方政府推出的政策都不太一样，但基本上是按照经济实力量力而为。

从经济实力上看，深圳虽然是属于一线城市，但是其航空业发展和经济实力严重不对称，主要原因在于深圳旁边已经有香港和广州这两个超级枢纽，后者航线网络四通八达，因此国际航线发力时间晚，在2016年之前，深圳甚至没有一条洲际航线，但是从2016年开始，当深圳机场的地位升为“国际枢纽机场”后，更多的国际航线才水到渠成，而深圳市政府为了开通更多远程航线，也是不惜斥巨资进行补贴。

根据界面新闻记者获得的一份深圳市政府2016年年底通过的关于航线补贴的文件，其中规定，若航空公司开通以深圳机场为出境地，定期直航洲际和阿拉伯半岛地区客运新航点，持续运营时间满一年，且期内每周出港航班达到2班（含）以上，首年资助标准为：至大洋洲、阿拉伯半岛地区航点8000万元；至欧洲、北美、非洲航点1亿元。第二年资助标准为首年度的75%，第三年资助标准为首年度的50%。该政策从2017年开始生效。

根据民航局官网上公布的信息，2018年，海航将会开通多条从深圳前往欧美地区的国际航线，包括奥斯陆、维也纳、特拉维夫、苏黎世、布鲁塞尔、都柏林、温哥华等目的地，加上刚开通不久的深圳-凯恩斯航线，简单计算一下可以得知，仅仅是开通上述8条航线，海航在3年时间里可以从深圳市政府手上拿到多达17.55亿元的航线补贴收入。

尽管中国国航旗下的深圳航空才是深圳机场的基地航空公司，但是在远程航线方面，海航才是它最亲密的合作伙伴之一，双方已经达成战略合作，在“十三五”计划期间，基本形成年均“1+2”（1条洲际航线+2条亚洲航线）的国际航线开航模式。

除了深圳，成都、重庆、长沙、郑州、武汉、昆明等地都野心勃勃，都想要通过开通国际航线的方式来提升城市的国际化水平，但是大多没有向社会公开具体的航线补贴规定，只给出了一些数字，也正是因为政策不够透明，让航空公司有比较大的要价空间和议价权，而至于到底补贴了多少，效果如何以及未来能否长期运营下去，只有航空公司自己心里清楚。

比如长沙，2014年长沙开通首条洲际航线，是由南航执飞的广州经停长沙前往法兰克福，为此湖南省和长沙市都在财政上给予了大力的支持。根据长沙市财政局去年11月20日发布的公告，去年上半年，湖南省、长沙市两级政府专门为重大国际航线拨付补贴资金达到11855.5万元，其中广州-长沙-法兰克福航线补贴额多达6835.5万元、长沙-悉尼航线补贴额4316万元。

青岛也是一个典型的例子。根据青岛市公布的2017年市级专项资金预算安排情况表，前往法兰克福、旧金山、温哥华、墨尔本四条洲际航线获得补贴资金4.97亿元，其中海航旗下的首都航空2016年开通的前往墨尔本航线获得的补贴高达1.386亿元。

另外，不少地方政府虽然没有公开补贴的细则，但是专门为促进民航业的发展安排了专项基金，比如福州在“十三五”期间每年都会安排2亿元的专项基金，郑州去年安排5.2亿元资金，珠海安排1亿元，南宁安排9000万等等。

“资本是逐利的，航空公司也是一样，赚钱的航线多飞，不赚钱的航线就少飞，广州也有补贴，补贴期一般也只有一年，针对的也是国际远程航线，跟某些城市比起来，我们的补贴只有他们的1/10，而衡量补贴是否成功的关键就是补贴结束之后，航空公司能否自负盈亏，继续经营。”戚耀明说。

根据广州市交通委员会2017年的部门预算，白云机场国际客货运航线补贴分别为4000万元，而南航因为新开从广州出发的国际直达航线被给予补贴资金达到2.68亿元。

北上广三座国际航空枢纽中，上海对于国际航线也有补贴优惠。根据上海市财政局2016年年底发布的《上海航空枢纽建设专项扶持资金管理办法》的通知，对新辟中远程国际航线、复航和加密中远程国际航线、航班实施补贴，新开一条国际航线补贴3000万元。

▋补贴的目的和手段

在各种官方的文件中，伴随航线补贴一起出现的高频词语是“城市形象”、“国际化水平”、“航空枢纽”等，但是这些都很难通过具体数字来作证航线补贴的实际效果。

在中国民航大学教授李晓津看来，航线补贴带来的直接效果是推动机场周边的土地增值，进而为当地政府创造更多的财政收入，除此之外，还能发展符合当地特色的临空产业，“全国喊着要发展临空产业的机场有60多个，但是真正做起来的只有20多个。”

诚然，国际航线补贴有这样那样的好处，引起各个二三线城市争相攀比，但主要的争议在于，航线补贴的机制是否科学合理，否则一旦市场培育不如预期顺利，那么后果将会由地方财政，实际上也是广大纳税人来承担，于是当英国航空宣布停飞“成都-伦敦”航线后，众人便唏嘘不已，开始怀疑巨额补贴的必要性。

“国际航线现在要不要补贴，肯定是需要的，但是补贴的金额核算机制存在很多争议，最近一些航线停了，大家于是开始讨论，有些地方政府补不起，要不要补，另一方面像深圳、杭州和南京这样财力雄厚的城市，应不应该补。”李晓津说。

2014年，开锐在《中国民航报》上撰文称，政府应该从过往“航空公司的风险转嫁方”的尴尬境地向带动航空公司共同长期培育航线转变。在本地及周边地区客流发展较为成熟时，以增量补贴等方式推动航空公司实施更积极的营销与经营措施，不再为盲目增开航线埋单，航线引进应该“重精不重多”。

在周荣看来，目前各大城市的航线补贴政策还是不够规范，“目前的补贴都是单环节的，而且仅仅是针对供给侧，针对航空公司，针对某一条航线，而航线补贴不应该单单聚焦到航空公司，需要一整套系统性的补贴政策设计，需要将旅行社、票务代理等机构也囊括进来，这样才能使得供给和需求平衡，使得补贴具有可持续性。”周荣说。

戚耀明向界面新闻介绍称，2016年，芬兰航空开通从广州直飞往返赫尔辛基的航线时，广州市政府给了一些航线补贴，而且补贴期也只有一年。“我们投入了一些市场营销的费用，和芬航一起进行联合营销，推广目的地，这样做是授人以渔，而不是简单的授人以鱼。”

目前，无论是民航局、财政部还是发改委，都没有针对航线补贴制定一个指导性意见，只有个别政府在对航线补贴金额进行测算工作。2017年，深圳交通运输委员会就针对国际航线补贴，委托中国民航科学研究院进行测算。

李晓津教授向界面新闻记者介绍美国的EAS计划，全称是“基本航空服务（Essential Air Service），同样是通过补贴的方式，吸引运营商为那些偏远地区的社区（比如阿拉斯加）提供服务，通常都是短途旅行，承运人是通过招标确定，承运人按照协议的要求执行相应的航班就能享受到政府补贴。

在李晓津看来，美国的EAS计划虽然主要是针对短途运输，但是通过招标的方式将补贴控制在比较合理的水平，对于国内的航线补贴有一定的借鉴意义，政府相当于是采购公共服务。

▋补贴的副作用

运营国际航线离不开宽体机，然而，这两年，运营宽体机的中国航空公司数量增势迅猛，已经从2014年上半年的6家增加到现在的13家，如果没有特殊情况，这一数字在2020年前将增至至少19家。中国市场上的远程航空公司数量可能比东北亚或东南亚地区都多。

那这么多宽体飞机应该从哪里飞，又该飞向何处？

在周荣看来，航空公司开通航线都是利润导向，考虑到一条长途国际航线需要2-3年的培育期，短期内无法盈利，因此可能会出现哪个地方补贴高就去哪里飞的情况，“某种意义上，这是一种短期性的逐利行为，但是这种行为肯定是不可持续的。”

也正是因为这样，当补贴期到了之后，航空公司发现无法自负盈亏而选择撤出时，损失最大的并不是航空公司，因为他们可以将飞机挪个地方，用于其他航线，到头来浪费的是地方财政。如果没有一套科学严谨的补贴机制，很难说政府的资金都用在了刀刃上。

在专栏作者罗之瑜看来，从2016年开始，因为中澳签订“开放天空协议”，中国开通多条二线城市至澳洲航线，背后很多都有地方政府补贴的身影，这也因此加剧了中澳航线上的竞争。

比如补贴“重镇”深圳，从2016年开始运营首条前往悉尼的洲际航线之后，多家航空公司都开通了从深圳前往澳大利亚的航线，包括南航开通前往墨尔本，海航开通前往布里斯班，去年12月底开通前往凯恩斯的航线。

“随着中澳航线航空公司之间投放不断增长，航空公司客座率均不同程度下降。2016年，南航运输旅客最多，东航客座率最高。除了东航、南航客座率保持稳定之外，其他航空公司客座率均难达到80%。”罗之瑜表示。

2015年，中国赴澳大利亚旅客达到102万人次，同比增长21.9%，2016年达到120万人次，同比增长17.2%， 2017年1-9月达到103万人次，同比增长12.65%，增速在不断放缓，但是另一方面，中澳的航线却越开越多，竞争也将会越来越激烈，从长远来看，这些航线的盈利性不禁令人担忧。

不仅是中澳航线，从二线城市直飞美国的航线客座率也受到挑战。以美联航取消不久的杭州往返旧金山航线为例，根据飞常准的数据，这条航线2016年的平均客座率只有60%左右，秋冬淡季的时候甚至不足50%，而季节性明显的西安-旧金山航线在淡季时上座率有时候也不足60%。

过去两年，有不少二三线城市都开通了直飞美国的跨洋航班，比如厦门航空开通福州前往纽约、厦门前往洛杉矶，海航开通成都直飞纽约、重庆直飞纽约和洛杉矶的航班，这样做固然方便了这些城市及其周围地区的旅客，但是也影响了从一线城市出发的客流量，受此影响，部分航空公司也不得不做出一些调整。比如，海航在去年9月份就发布通知，取消了一部分从北京和上海出发前往欧美的航班。