随着中国人口老龄化水平持续提升，养老保险制度改革成为社会关注的话题。图为南京一所高校的退休教师们排队参加活动的资料照片。

北京时间13日，备受关注的养老保险基金中央调剂制度靴子落地。中国国务院当日印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定建立养老保险基金中央调剂制度，自今年7月1日起实施。分析称，该项制度将推动平衡地区间基金负担，提高养老保险基金整体抗风险能力，这也标志着中国基本养老保险全国统筹迈出第一步。

中国将设养老保险中央调剂基金

将建立全国养老保险缴费和待遇查询系统

中国国务院13日印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。

中新社13日报道，《通知》明确，建立养老保险基金中央调剂制度的主要内容是，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立养老保险中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。

——中央调剂基金由各省份养老保险基金上解（编者注：“上解”即按现行财政管理体制由国库在本级预算收入中直线划解给上级财政的款项以及按体制结算补解给上级财政款项和各种专项上解款项，可理解为“上缴”）的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。

——中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金按照人均定额拨付的办法全部拨付地方。

——中央调剂基金纳入中央级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。

——现行中央财政补助政策和补助方式不变，省级政府切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

《通知》指出，要健全保障措施，确保制度顺利实施：

——完善省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作。

——强化养老保险基金预算管理，确保应收尽收，杜绝违规支出。

——建立健全考核奖惩机制，将养老保险相关工作情况列入省级政府工作责任制考核内容。

——推进信息化建设，建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库。

为何要设立中央调剂基金？

辽宁等省份出现收不抵支情况

基金结余主要集中在广东、北京等东部地区

2017年，中国养老保险基金总收入3.3万亿元（人民币，下同），总支出2.9万亿元，年末累计结余4.1万亿元。从基金收支情况来看，总体收支平衡、收大于支，能够确保基本养老金按时足额发放。既然如此，中国为何还要设立中央调剂基金？

人民网14日报道，中国人社部副部长游钧在国务院政策例行吹风会上给出了这样的答案：“由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。

游钧指出，社会保险遵循大数法则，统筹层次越高、参保人数越多，基金的抗风险能力就越强。省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。”

“这也是养老保险实现全国统筹迈出的第一步。”游钧解释道，“目前，中国地区发展不够平衡，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，很难一步实现理想化基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法是从较低比例起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。在此基础上，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。

调剂是否会增加个人负担？

企业、职工缴费仍按现行政策执行 无需额外缴费

养老保险待遇计发办法不变 不会影响退休人员个人待遇

实行中央调剂制度后，各地会依据参保人数等指标，按季度上解资金。中央调剂基金按照全国和各地退休人数情况再拨付给地方。这意味着养老保险结余较多的省份如广东、北京等地，将上解更多资金，辽宁、黑龙江等养老保险压力大、退休人员较多的省份则受益更多。那么，这是否会加重“贡献”省份企业和个人的负担？

北京《新京报》报道，游钧表示，实施基金中央调剂制度不会增加企业和个人负担，不会提高养老保险缴费比例，更不会影响退休人员待遇。

游钧解释，中央调剂基金是由各省份养老保险基金上解资金构成的。企业和职工个人缴费仍按现行政策执行，不需额外多缴费。建立基金中央调剂制度，主要是在省际间进行资金余缺调剂。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担，不会提高缴费比例。

“所以我们叫做‘前台不动、后台调整’。”游钧说。

此外，他还表示，建立基金中央调剂制度不改变现行养老保险待遇的计发办法和调整办法，所以不会影响退休人员的个人待遇。

如何避免地方依赖中央情况出现？

健全激励和约束机制避免地方“少缴多得”

上解资金根据核定的工资基数及人数计算 与各地实际征收基金多少不挂钩

建立基金中央调剂制度后，如果各个地方都想着“少缴多得”，肯定加大运行风险，与建立基金中央调剂制度的初衷是背道而驰。因此，建立健全激励和约束机制非常重要。

人民网14日报道，《通知》明确，各地在实施养老保险中央调剂基金制度之前累计结余原则上都留存地方，用于本地区养老保险基金余缺的调剂。同时，还要健全考核奖惩机制，将各省的扩面征缴、确保发放、严格基金管理、落实基金中央调剂制度等情况列入省级政府工作责任考核内容。通过考核，对工作业绩好的省份进行奖励，对出现问题的省以及相关责任人进行问责。

对此，游钧表示，如此设计首先是在基金中央调剂制度的内在机制设计上体现了激励约束。上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收的基金多少并不挂钩。所以各地经过努力扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励，同时拨付时要对各省的离退休人数进行核定，对各地基金支出管理不到位的地方要体现约束。

另一方面，《通知》明确了中央和省级政府的责任。中央财政要给予地方补助，省级政府仍然要承担扩面征缴、确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

数据

7省份养老金累计结余占全国结余2/3

养老保险基金，哪些省份结余多？哪些省份压力大？

北京《新京报》报道，据中国人社部数据，去年企业职工养老保险参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73比1，即2.73个在职人员抚养一个退休人员。

不过，不同省份间差异较大，有的省份抚养比是4比1，最高的是广东超过8比1；有的省份抚养比不到2比1，最低的黑龙江不到1.3比1。游钧解释，这主要源于各地人口结构、经济结构不同。如东北等老工业基地历史包袱比较重，劳动力流出比较多，所以养老基金压力较大。

“虽然全国养老保险累计结余资金4.14万亿，但近2/3集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可支付17.4个月，有些省份可支付四五十个月，每年当期还有上百亿结余。有的省份已经出现当期收不抵支的情况，个别省份累计结余都用完了。”游钧说。

观察

养老金全国统筹迈出关键“第一步”

建立养老保险基金中央调剂制度是中国职工基本养老保险制度改革的重要一步，由此奠定了职工基本养老保险基础养老金全国统筹的重要基础。

北京《新京报》报道，上世纪90年代转型改革的进程中，中国养老保险体制改革是在制度统一设计基础上以省为单位来具体实施。这个有明显时代烙印的改革，在助力经济转轨中发挥了重要作用，但同时也留下了制度性的遗憾。这就是我国职工基础养老金的统筹层次低，不仅影响制度公平性，而且客观上危及制度的可持续发展。

从各国经验看，实现企业职工养老保险基础养老金全国统筹，是一个基本方向，也是全面深化改革的重大任务。十八届三中全会报告明确提出，实现基础养老金全国统筹；十九大再次明确提出，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。

中央调剂基金奠定了基础养老金全国统筹的基础。一是参数可以视情况做相应的调整。核心参数是上解比例。中央调剂金各省的上解比例从3%开始起步，逐步提高。如果上解比例达到一定程度，其效果是有可能等同于基础养老金全国统筹的效果。二是各省份在职应参保人数的调整。文件明确提出，目前起步阶段暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定；条件成熟时，以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础确定在职应参保人数。这就使得全国统筹的范畴不断扩大。

当然，中央调剂金并不是真正意义上的全国统筹。但在当前的约束条件下，中央调剂金作为一种过渡性的方案，有着其积极的意义。而且这项制度越早实施，越能增强全社会的制度预期，其效果越好。

此外，文件明确提出要“同时抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图”。在这方面，可以考虑“双统筹”的思路，尽快把中央调剂金制度优化成为中央统筹，同时建立省级统筹。由此既发挥中央兜底作用，又兼顾各地发展差距现状，从而走出一条养老保险全国统筹的可行路线。

 

养老金中央调剂应兼顾公平与效率