通过实地调研我们发现，中国自贸区普遍存在功能定位偏差、制度创新的协调成本高、难以承接省级经济管理权限、制度创新动力不足等现实困境。我们建议中国自贸区要完善自贸片区的考核机制，聚焦自贸区制度创新的核心功能；理顺中央地方权责关系以及自贸区的管理体制机制，降低制度创新的协调成本；遵循实际需要及务实有效的原则，科学设计和下放省级管理权限；构建容错机制，科学设计薪酬制度，激发制度创新的积极性。

自中国（上海）自由贸易试验区（下简称自贸区）成立以来，中国已陆续在11个省市启动自贸区建设。总体来看，中国自贸区根据自身发展的客观实际，围绕制度创新取得了较好成绩，为中国对接高标准国际经贸新规则探索了宝贵经验。但通过实地调研发现，目前自贸区尚存在不少制约制度创新的障碍，这些现实困境阻碍了自贸区的健康发展。

本报告是在对中国11个自贸区进行实地调研的基础上完成的。调研时参加访谈的人员或机构具有较强的代表性，既包括省级自贸办、自贸片区、自贸片区所在的经济功能区，还包括入驻企业代表，同时涵盖了海关、商检、工商、金融、外贸、税务等部门，达到了全面了解自贸区的效果。

一、我国自贸区发展的现实困境

1.困境一：我国自贸区的功能定位出现偏差

党的十八届三中全会报告指出，建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。因此，党中央对上海和后续批准的各地自贸区的功能定位是制度创新，为我国高水平开放和深化改革探索可推广、可复制的经验。但在调研中我们发现，我国部分自贸区仍然十分关注通过招商引资实现产业集聚、加速经济增长等功能，这在一定程度上偏离和忽视了深层次的制度创新这一核心功能，这与党中央、国务院对自贸区的功能定位出现了偏差。

2.困境二：自贸区制度创新的协调成本高

目前所有的自贸区（包括我国最早设立的上海自贸区）都不同程度地抱怨进行制度创新的协调成本过高，自贸区的很多工作和精力都在围绕各种协调工作打转。这些协调的层次既包括地方与中央部委的协调，还包括自贸区与省（直辖市）直机关的协调，也包括自贸片区与当地政府部门之间的协调。自贸区制度创新协调成本过高，是自贸区所有现实困境中的核心问题，已成为各个自贸区普遍存在的通病，被各个自贸区广为诟病。

3.困境三：自贸区难以承接省级经济管理权限

为提高自贸区的自由度，自贸区所在省级政府纷纷列出清单，赋予自贸区以省级经济管理权限，以减少审批层级，提高自贸区的自主权及办事效率。从理论上来讲，赋予自贸区以省级经济管理权限，对于提高自贸区的自由度的确有诸多好处。但在实践中，虽然省级政府列出放权的清单比较长，如河南省对自贸区首批下放了455项省级管理权限、湖北省首批下放了61项省级管理权限，但由于种种原因所限，自贸片区实际上很难承接省级经济管理权限，这导致了省政府对自贸片区的放权往往流于形式。

4.困境四：自贸区制度创新的动力不足

调研发现一些自贸区进行制度创新的意愿不强；有些自贸区即使从事制度创新，也是在那些碎片化的、非关键的制度微调上打转，如备案事项的多证合一等，而没有去啃那些“难度大、意义大”的关键性制度创新，如证照分离改革，从而导致很多自贸区在制度创新上形式多于实质，未能达到为国家实验、形成系统集成性制度创新经验的使命定位。

总之，偏离自贸区制度创新试验的总体定位，是目前我国自贸区发展中的主要问题。这可能使自贸区发展偏离服务于我国高水平开放型经济体系建设的目标。在中美贸易战升级的背景下，需要引起我们的高度重视。

二、我国自贸区发展陷入困境的原因分析

（一）自贸区功能定位的偏离，主要有两个原因：一是经济增长在地方政府官员的政绩中依然占据相当大的权重，地方政府“GDP至上”的思维并未得到彻底扭转。在地方政府眼里，自贸区和其他的经济功能区一样，均是实现经济增长的一个重要工具和引擎。忽视自贸区的制度创新功能，必然与党中央、国务院建立自贸区的初衷相悖。二是对自贸区的管理，一直沿袭开发区的管理模式，加剧了自贸区的考核压力，造成自贸区核心功能的偏差。开发区的管理模式虽然效率高、目标明确、操作简单，但产生了诸多负面效应。如一些地方政府对自贸区的新注册企业数、吸引资本规模、进出口额、GDP规模等指标作为自贸片区之间进行评比和评估的重要内容，导致自贸区把相当一部分精力用于招商引资，而制度创新的研究与实践则受到较大影响。同时，沿袭开发区的管理模式，导致自贸区的考核压力较大，还导致在自贸片区产生了一些乱象，如为了追求招商引资规模，一些自贸片区管委会经常动员区外企业先注销，然后再在自贸区重新注册，以增加自贸区内招商引资的统计指标。

（二）自贸区制度创新的协调成本高的原因，一是由于部委放权的强度及意愿与地方所需之间的匹配性不强，导致自贸区的协调成本高。目前虽然一些自贸区具有制度创新的积极性，但由于制度创新要突破各种法律法规及部门规章的刚性约束，因此客观上存在协调成本高的现象。目前全国人大常委会除了授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸区具有暂时调整有关法律规定的行政审批的决定权外，其他自贸区均未获得这种授权。要突破法律法规及部门规章，需要各个自贸区尤其是自贸片区主动对接中央相关部委进行协调，由此会出现比较突出的所谓“跑部前进”的现象。从部委角度来讲，对自贸区进行放权，一方面由于信息不对称，会产生不少监管风险；另一方面，有些核心权力的下放，会导致相关部委在这方面的权力萎缩。因此中央部委放权的积极性和力度与自贸区的期望存在较大差异，这增加了自贸区制度创新的协调成本。二是我国部分自贸区的管理体制机制不顺畅，这增加了制度创新的协调成本。这涉及三个层面的问题。1、省级自贸办的定位问题。目前呈现两种形式：第一种以上海自贸办为代表，定位为协调中央部委及省级相关厅委局办；第二种定位为自贸片区的管理和考核机构。比较而言，上述第二种定位模式由于自贸片区的级别低，难以协调省直机关，更难以协调中央部委，增加了自贸片区制度创新的协调成本。2、自贸片区的套合问题。自贸片区与当地经济功能区的关系，现在主要有两种方式：一种采取“一套人马、两个牌子”的套合模式，但会在原有经济功能区架构的基础上，增加少数几个与自贸区相关的局委；另一种则另起炉灶，成立独立的自贸片区管委会。总体来看，后一种虽然看似比较重视制度创新，但实践中发现，一方面由于自贸片区管委会自身的机构配置不齐全，另一方面也难以协调当地政府的相关局委，导致制度创新举步维艰。3、自贸片区自身的定位及级别问题。多数自贸片区管委会主任由一名副厅级领导兼任，主持日常工作的常务副主任为正处级，这一较低的行政级别导致在同级间的协调能力相当有限，对上级部门的协调能力更弱，这也加剧了制度创新的难度。

（三）自贸区为何难以承接省级经济管理权限？一是自贸片区的编制较少，人手不足。我国自贸片区的人员编制多在20人左右，但由于自贸片区的工作任务非常繁重，往往缺乏人手专门研究省级权限的落实问题，如河南省一次性下放了455项权限，光研究这些权限就需要大量精力，更别说组织落实了；二是放权时的配套设施不完备，导致放权难以落地。虽然省直有关部门下放了一些省级权限，但由于多数管理权限涉及到行政审批事项，依然需要履行专家论证程序，但由于省级层面的专家数据库建设不完善，导致专家论证程序难以开展，导致很多下放的权限只停留在纸上。三是下放的有些权限并不是自贸区所急需，而自贸区需要的某些权限并未下放。有些省直部门在下放权限时，未考虑自贸片区的实际需要，导致一些核心的权限并未下放，而下放的部分权限自贸片区并不需要。

（四）自贸区制度创新的动力不足的根本原因，还是在于自贸区进行制度创新所要承担的风险高，但却无法获得与之匹配的高收益，这导致了自贸区进行制度创新的积极性不足。由于制度创新需要冲破已有的利益格局，面对许多未来不确定性，而我国对此可能具有的各种风险，缺乏专门的法规进行保护，导致制度创新的风险高。如自贸区在放宽市场主体的准入门槛时（如企业注册资本由验资制变成备案制、监管方式由事前监管变成事中事后监管），会面临放开容易监管难的问题，在监管过程中难免会出现各种风险。如果不对这种制度创新过程中出现的风险进行科学免责，对自贸区的深化改革探索会造成不利的影响。调研也发现另外一个严重的问题，即自贸区工作人员普遍抱怨工作太辛苦，一方面制度创新的难题太多，风险也大，失败后要承担责任，成功后却不能享受相应的利益。另一方面常规性工作任务繁重，加班加点成为工作常态。我国多数自贸区工作人员的工资待遇严格按照公务员系统的标准进行计酬，客观地讲，这种计酬方式与自贸区工作人员的工作强度及压力不匹配，导致部分自贸区工作人员进行制度创新的动力不足。比较好的做法如福建自贸区厦门片区，为了吸引高端人才，他们专门出台了“自贸专才”的招聘计划，对于入选“自贸专才”的高端人才，给予最高80万元的年薪。这种做法在一定程度上缓解了自贸区制度创新动力不足的问题，值得借鉴。但总体来看，这种做法只针对少数“自贸专才”，对于大多数自贸区的工作人员并不适用。

三、破解我国自贸区各种现实困境的政策建议

1.完善自贸片区的考核机制，聚焦自贸区制度创新的核心功能

由于多数地方政府对自贸区套用开发区的管理模式，导致自贸片区在进行制度创新的同时，还面临着招商引资的重任。因此，国家及省级自贸办应设计完善的以制度创新为导向的自贸片区评价体系，弱化自贸区招商引资、产业发展等短期经济增长功能，引导自贸区真正做到以制度创新为核心，打造高标准的营商环境，释放制度创新红利，进而为全国形成可复制、可推广的制度创新经验。

2.理顺央地权责及自贸区的管理体制机制，降低制度创新的协调成本

一方面，应进一步理顺央地权责。一是要建立部际之间、部委与自贸区之间的定期协调机制，根据自贸区制度创新的需要，加大中央部委的放权力度，降低自贸区制度创新的协调成本；二是应进一步明确自贸区应以制度创新为核心任务，引导自贸区在为国家试验政策与为地方谋求发展之间取得合理平衡。

另一方面，应理顺自贸区自身的管理体制机制。一是要科学界定省级自贸办的职能定位。省级自贸区应起到统领各自贸片区制度创新的核心功能，不仅要主动对接中央部委，同时应主动对接省直相关部门；二是要理顺自贸片区的管理体制。自贸片区可采取与当地经济功能区套合的管理模式，这样可以大大提高自贸片区在协调能力上受到的限制；三是适当提高自贸区片区的行政级别及人员编制，增强自贸片区的协调能力和制度创新水平。 

3.遵循实际需要及务实有效的原则，科学设计下放的省级经济管理权限

首先，省直部门要根据实际需要，有针对性地下放务实有效的审批权限，不能为了追求数量和形式，下放许多自贸片区不需要的管理权限。其次，对于已经下放的、自贸区亟需的省级经济管理权限，下放的同时要开放审批端口给自贸片区，以避免形式上的下放。最后，由于自贸区的工作任务过于繁重，有条件的地方可以适当增加自贸区的人员编制，加强对下放权限的研究及落实。

4.构建容错机制，适当提高工资待遇，激发制度创新的积极性

应在国家层面及省级层面通过法规及部门规章的形式，对自贸区进行制度创新时，只要制度创新的前期论证充分、理由合理，并且属于非主观原因导致制度创新失败，就应该对自贸区进行合理免责，降低制度创新的风险。同时，要突破现行的普通公务员的工资薪水标准，结合自贸区的工作性质及工作强度，科学设计自贸区工作人员的薪酬制度，以激发自贸区进行制度创新的积极性。