（一）改革发展的成功及原因

首先，过去40年国家在科技创新体制改革，加强研发投入等方面取得了巨大进步。上世纪90年代科技政策学者总在呼吁应该增加科技投入，这个阶段已经跨过去了，中国的研发投入目前已经位居世界第二，研发强度（研发投入占GDP的比重）超过欧盟国家平均值，在发展中国家遥遥领先。另外中国在很多重要科技领域取得重大进展，在基础研究方面已经成为全球创新领域非常重要的力量。从2016年开始，中国的科技论文发表数量全球排第一，而且论文质量也在不断提升。根据我们的一个研究，中国学者在高水平期刊上的论文总量从2013年前后也已成为世界第二。除此之外中国产业生产和创新能力也实现了飞跃，涌现出很多有代表性的创新性企业，包括联想、华为、小米等等企业。

改革成功的原因是改革与开放形成了良性互动。首先国内的改革为创新提供了动力，同时也为新的开放提供了更好的条件；而进一步的开放所带来的国外经验也为中国的改革提供了借鉴，同时深入开放和国外创新主体的参与对下一步的改革也提出了新的要求和方向，从而推动了新的改革。改革与开放形成了很好的良性循环。

（二）改革发展的不足及原因

首先，原创性高水平研究不足。尽管中国在基础研究方面从数量和质量上都有很大提高，但是原创性的高水平研究差距还是很明显。高水平期刊论文发表方面，中国确实超过了很多其他国家，但是和美国的差距还是巨大的，真正原创性的高水平研究还需加油。其次，中国整体产业创新能力不足。金砖国家里，中国的劳动生产率仅比印度高一些，在G20国家中也基本上是倒数。在若干产业领域中国可能比较好，但从整体各个产业来看，中国与其他发达国家的劳动生产率差距还是不小。第三，中国自主创新能力不足，技术依赖比较严重。中国目前很多高技术产品设备依靠进口，2016年中国集成电路产品进口2270.7亿美元，近几年每年贸易逆差在1600多亿，可以看出中国在很多领域的技术依赖还是比较大的。第四，中国产品质量和品牌还不能满足社会的需求。改革开放这些年，中国作为制造大国，可以说制造能力确实很强，但是真正能够在国际上打得响的品牌还是不多。

这背后的原因有很多，第一个主要原因是我们国家创新体系改革还需要进一步深化。

中国目前传统的事业单位的管理模式对整个国家创新系统的效率提高还是有很大的制约。所有知识密集型的行业，不管是科研、高等教育、医疗服务等，大家面临的很多问题是相同的，如何改革传统的事业单位管理模式是下一步深化改革的重大难题。

另外，适应新时代要求的高等教育体系还没有完全形成。关于现代大学治理体系已经提了很长时间，但是进展相对迟缓。少量高校发展很快，但多元合理的高等教育体系也没有完全形成。中国的综合性大学和高水平的理工科大学过于集中在各个行政区的中心城市、省会或自治区的首府，或者该行政区的副中心城市，但其他的二三线城市高质量的高校很少。这样的结果是中国受过高等教育的人才在地理分布上过于集中，出现北漂等。但是二三线城市对于各方面高水平人才的需求也非常紧迫，我们目前高等教育政策对这方面的关注还是远远不够。美国在上世纪五六十年代以后，就在其原有私立大学和赠地大学的体系之外特别加强州立大学系统的建设，在每个州内建了很多分校，保证在离大城市或中心城市比较远的地方同样也能得到比较好的高等教育，这方面也是我们下一步需要考虑的。

还有，现代公立科研结构的治理体系尚未形成。前几年我们对大型科研院所的使命定位、运行模式、治理结构之间是否协调等方面进行调研，发现绝大部分研究机构的理事会并没有真正发挥作用，很多都是形同虚设。转制院所和没有转制院所之间运行模式也没有发现有本质差别。转制院所想要拿国家的项目，国家的公立院所希望到市场上获取各种研究资源，大家的定位都比较模糊，运行模式比较趋同。这方面也还有很大的改革潜力。

除此之外，还有国家创新体系资源配置效率问题。如怎样保证政府科研经费保障性拨款和竞争性项目之间的平衡。我们前些年的研究发现中国政府科研经费通过保障性拨款的比例相对比较低，政府科研经费很多都是通过竞争性科研项目的方式来执行。但这两种资源配置方式的利弊和适用条件应该更加深入研究。从国际上比较来看，也许我们的竞争性经费比例太高了。还有使命驱动与好奇心驱动的平衡，在中央和地方科技经费的资源配置上也有很多需要进一步优化的地方。

第二个主要原因是中国的市场改革尚未完成。

中国近几年的政策特别重视创新，但是创新的核心是要创造价值，创造价值的主体就是企业，而企业则需要好的市场环境。过去这些年太过于重视科技因素，而对于非科技因素重视不够，尤其对市场环境重视不够。创新要靠市场主体在市场环境当中创造价值。在目前的阶段，市场环境不健全是创新最大的障碍。我们在科技改革这方面已经做了大量工作，但是市场环节不解决，价值创造就出不来。低成本竞争、抄袭仿冒、不公平竞争等现象还是比较普遍的。只要有这些漏洞存在，企业就会钻这些漏洞，就不会真正创新。只有填补这些漏洞，真正让市场成为公平竞争的市场，企业才能实现真正的创新。在这方面需要对市场环境给予更加关注。

这里面还有很多问题，都是我们下一步需要探索的。像吸引外籍人才的各类程序问题。今年我们引进了一位外籍人才后发现有很多我们想象不到的麻烦，比如他的行李到海关，全家行李进不来，原因是什么？因为他的签证是12月到期，我们海关规定如果有效签证不到6个月就不让你进来，我们催他赶快去延签证，后来发现如果签证没有到最后三个月不让你延。像我们这种互相矛盾的制度安排还需要尽快解决。

第三个主要原因是，创新能力的积累需要时间。

中国产业创新能力这些年的发展是非常快的，但正如一位中国技术史专家所说的那样，中国近现代技术的发展历程不是一部发明史，而主要是外来技术本土化的进步史。上世纪前半叶，西方技术支撑我们的民族产业，中后期苏联技术转移，后期外资引进，真正开始关注创新问题尤其是自主创新能力的时间很短。在这方面需要有一定的耐心，包括文化、体制、管理模式的改变也是需要时间的。目前要做的一方面是加倍努力，另一方面也要尊重创新能力积累需要有一定时间的客观规律。

二

中国科技政策改革与发展的反思

前面是对改革开放的评价，下面是反思，回顾过去40年科技政策、科技管理、学术共同体方面的经验、教训。

一是要保持政策研究和政策实践的联系。一方面，政策研究为政策实践提供了新的思路。过去40年政策研究为中国的科技体制改革的政策实践提供了很多新的思路。例如，改革开放初期一些前辈的研究为当时的政策制定提供了非常重要的依据，很多文件都是他们参与起草。知识经济、国家创新体系这些研究也为决策提供了一些支撑，包括科技全球化的研究。另一方面，政策研究也为政策实践培养人才。科技政策研究的学术共同体有很多从政策研究进入到政策实践当中，也有很多政策实践的人回来参与政策研究，还有很多是政策研究、政策实践两栖型人才，使得政策研究与实践形成非常良好的交流。

但现在也面临新的问题，在现在的学术研究的环境下，特别是高校、科研机构尤其重视研究论文，新的激励机制特别重视论文的发表，对于政策研究如何评价还没有很好的解决机制。在这样的评价机制下，我们还能否培养出两栖人才，大家还有没有兴趣深入参与很多政策实践的研究，真正为政策实践提供思路的研究，这也是值得深入思考的。今后应保证政策研究与实践继续保持这样的有机联系。

二是要理清科研政策和创新政策的关系。在政策目标上，现在政策作用的对象和政策手段聚焦在科研体系和科技政策方面，但存在一个政策目标和政策手段的错位，本来想推动创新为经济建设服务，应该是在市场主体这方面下功夫，但是我们改革措施和手段主要是借助科研院所、高校、科技机构推动改革，如果从线性模式来说可能还是能够有一点作用，但是总体来说存在一定的错位。要创造价值靠的是市场主体、市场环境的改善，最近这几年也已经有了很多明显的改善。现在要做的是区别科技政策和创新政策，过去经常将这两个概念捆在一起，没有真正把它区分开，但他们是不同的。一方面科技政策可能不一定要考虑它的实际应用，现在的科技政策是不是出了一些问题，包括激励机制等等。另一方面研发政策是如何把钱变成知识的，要按照它内在的规律考虑，从创新政策，创新活动规律，到完善市场环境，最后把知识变成市场价值。

三是要加强科技创新的发展与科技创新的治理。过去40年发展过程中，整个中国社会对于科技创新赋予了各种光环，放到了前所未有的高度，所有政策导向都是要积极推动科技创新发展。但是反过来对于科技创新可能给社会带来的风险却考虑得并不多，几乎也没有提到。现在普遍认为只要是创新就是好事。但随着进一步的发展，尤其是中国在很多新兴科技领域已经走在了前面，这个时候科技带来的风险就不能再被忽视。现在生命科学、人工智能、地球工程领域有大量的风险问题，需要有关学者、政策制定者进一步关注。另外一点，未来面临新的挑战，一个学科领域不会永久长盛不衰，这使得我们对学术建设需要有一些战略思考。一方面要去巩固现有的学科基础，另一方面是探索如何在各学科领域拓展，更多的新兴学科合作，能够真正让我们学科保证长盛不衰。

三

未来需要深入研究的问题

首先是科技和经济关系的问题，是改革开放40年非常核心的问题。其中很多问题并没有真正得到解决，比如科技的贡献率。

其次是创新主体的定位。企业、研究机构、高校都是知识密集型单位，但是科研活动中各自的分工定位、运行逻辑到底有哪些相似和差异，怎么让他们更好地发挥作用，还需要做更深入研究。尤其是高校、研究机构的内在研究规律方面，原来科学学做了很多研究，现在需要进一步加强。

第三是自主创新与开放创新的问题，关于这个问题争论了很多年。

第四是举国体制与市场模式。中国的特点是市场失灵与市场不健全并存，怎么样能够合理应用这两个模式，最大限度地把中国体制优势发挥，同时完善市场机制，把举国体制的成本降到最低，也是我们需要去探讨的。

第五是网络数字经济的创新规律。现在很多创新活动都是以传统制造业为基础，但新兴的数字经济给很多原有理论提出了诸多新的挑战，需要对此进行深入研究。

最后是全球化科技治理面临很多新的挑战，也是需要深入研究的方向。