中国此下政府里的所谓御史台，便是循此趋势，由皇宫渐渐退回政府的。

东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。

换言之，则是由皇帝来总其成。

所以后代中国人批评汉光武帝有事无政，这是以往的历史意见。

汉光武帝自身是一个好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。

因此皇帝好，事情也做得好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。

——摘自钱穆《中国历代政治得失·汉代》

钱穆先生说：“中国此下政府里的所谓御史台，便是循此趋势，由皇宫渐渐退回政府的。”

退字，有原路返回之意。

钱先生的这句话应该理解为，御史原本属于政府，现在又退回了政府。

他之所以有此一说，是因为他认定，御史一职，原本属于政府副职，即他所说的宰相之副，即副宰相，隶属于宰相。御史以下，设一御史中丞，为御史的副职。而御史中丞的实际职责却是监察皇宫。他因此组织了一个逻辑链，宰相或者相府，其实管着皇宫，相权实际高于皇权。

后来有一个时期，皇帝将御史一职改成了司空，只管土木建设，监察工作，全部交给御史中丞，皇帝用这种办法，将监察权收进了皇宫。成立御史台以后，监察权又从皇宫移出，归属于政府。钱先生所说的政府，特指相府。

所以，这就是退回来了。

需要特别说明的是，汉代一度将御史大夫改为司空，确实是夺了御史大夫的监察权，而以御史中丞主掌监察。此举的意义有两重，一是削弱了御史大夫之权，将监察权降了一级。二是加强了皇帝对监察权的控制。因为御史中丞带个中字，属于内廷官员。

这个所谓内廷，始终存在内外之别。通常理解的内廷，主要是指由宦官组成的皇室管理体系相关人员。实际上，这个内廷和外朝，有两方面的理解。第一重语义，内廷特指皇宫内工作人员，外朝指皇权之下执行权机构，比如相府，太尉府、御史府。第二重语义，御前会议之内，内廷指宦官，而外朝指御前会议组织结构中的对皇宫外工作机构。

御前会议的官员，更多并不是宦官，包括九卿以及御史中丞等，实际属于皇权执行官员，却不一定是宦官。主要由宦官担任的职务，主要是那些需要经常出入宫禁者。如早期的尚书、谒者等。

御史权中，御史大夫被虚置，由御史中丞主掌监察权，并不是将监察权收归内廷，准确的理解，应该是收归御前会议。成立御史台后，御史权也就是监察权，也并不如钱先生所理解，又内廷析出，进入外朝。

御史权始终直属于御前会议，就像相权和军权始终直属御前会议一样，是皇权之下的三大执行权。所不同仅仅只在于，有时候，皇帝抓权抓得紧，行政权和决策权出现重合，给人的感觉是皇权将执行权收回去了。

就这一意义而言，钱先生所用这个退字，是错的。

监察权是公权制度非常重要的权力，是公权平衡的砝码之一。既然要分析汉代政治得失，这个得失，最为关键，确实与御史制度有关。

我这里重点讲一讲御史这一职位的变迁。

史字，我此前讲过，古义就是记录。所谓历史，就是经历的记录，史官也就是一个记录官。

御字，原本指天子的座驾，即天子所坐之车，后来语义引申，泛指天子所属。天子之书，称为御书，天子之旨，称为御旨，天子的记录官，称为御史。

可见，御史原本是天子身边一名记录日常的秘书。

古代没有电话机传真机，没有今天的现代通讯工具和手段，天子行政，还真是一件难事，国家越大，行政就越难。其中一个很大的难题在于，天子说过的话，传达给下面，一切都变了。

这还不一定是下面的人故意要变，而是规律如此。同样，下面说的什么话，若是通过口传，层层上传的结果，到了皇帝那里，同样面目全非。

历朝历代，非常注意记录。

封建时代，天子身边有记录秘书，称御史，各诸侯身边也有记录秘书，同样称御史。御史的记录，成为重要物证，天子要考察诸侯，只要看记录，就能察知。

御史之职由记录秘书上升到监察百官的官员，应该是由秦国而始。在此之前，御史只是天子或者诸侯身边的小官，差不多属于贴身秘书。

秦国设府的只有三个官员，一是宰相，二是太尉，三是御史。可见，此时这三个官员，已经平级，御史已经不再是泛记录，而是侧重于监察官员。如果仅仅只是记录，只要跟着主官后面就可以了，职掌也非常单一，就是记录日常。

需要开府，就有了更多的行政事务，需要多个部门，各司其责，御史便由此前的记录官，变成了监察官。御史府的主官，便是御史大夫。

这是中国监察制度中对百官进行监察的肇始。

此前讲过，中国古代的监察制度，还有一个机构，即对天子的监察。这个机构，是谏议大夫。这一机构的变迁，与中国历代政治得失，关系更大。钱先生此书，没有谈及这一机构，我在此前曾简略介绍，此处仅提一提。

既然御史设府，就充分说明，御史不是一个人，而是一个行政机构。御史府既然和相府平级，就说明这个机构还非常庞大，机构内置，自然有众多等级。所以，设御史大夫，御史中丞。

钱穆先生说，御史中丞，是专职负责皇宫事务的御史。但其介绍并不完整。其实，御史中丞，是御史府的副职，主要分管皇宫监察事务。还是一个监察官员。

钱先生说，就连皇帝也要由御史中丞管，这不是事实。御史的监察对象是百官，虽然包括皇室，却不包括监察皇帝。

皇帝由另一个系统监察，即谏官系统。这个设计是非常科学的。

到了汉武帝时，为了削弱丞相权，设立大司马一职，同时也削弱了御史大夫之权，却并没有削弱监察权，反而是加强了监察权。

为了加强监察权，汉武帝想了很多办法。比如往相府派出监察官，将全国设十三个监察区，各区派一名刺史，就是增强了监察权。

刺史，其实也就是御史，全名叫刺御史，就是皇帝派出的监察官。

不仅如此，还另外设立司隶校尉以及绣衣直指，更进一步加强了对百官的监察，同时也是加强对百官的控制。

到了汉成帝，正式设立三公。三公即大司马，是第一公，排位上升到了丞相之上，第二公，就是丞相，第三公，也就是以前的御史大夫，改称大司空。

大司空已经不再是御史府之主官，变成了主管土木。

监察权仍然存在，也还称御史府，而主官不再是御史大夫，而是御史中丞。御史中丞是皇宫官员，所以，监察权，归属于皇帝了。

到了汉哀帝，又改回来了，先是恢复了御史大夫，仍然主管御史府，和丞相府合称二府。后来，又干脆改丞相为大司徒，同时改称御史大夫为大司空，主管御史府的职责，却再没有变。

因为哀帝短命，这些变化，都没有成例。御史府的主管，仍然是御史中丞，御史大夫，反而成了一个虚衔。

东汉时，对于御史府的称呼有些改变，这是因为又冒出了一个新的行政机构，称为谒者台。谒者早就有，而且不止一个，内部也有官阶。只不过，并没有单独开府。也就是没有单独建立一个行政官署。现在建了，在皇宫之内设了办公署。

之所以称台而不称府，是为了内外区别，府在外，台在内。也就是说，谒者台，是一个皇宫内的行政机构，也就是御前会议下设机构。

御史也是御前会议下设机构，从来都不曾属于相府，也从来没有从御前会议析出。为了和谒者台职名统一，御史府也改称御史台，也被称为宪台。唐朝时，一度将宪台作为御史府的定名，但时间不久，最终以御史台定名。这个台字，其实表明的是皇权机构，而不是钱等到说的又退回政府。

由此前的讲述，无论是钱穆先生的讲述，还是我的发挥，其实我们可以看到一个事实。

汉代政治，甚至包括整个君主时代的政治，关键在于所谓的明君。一旦遇到所谓的昏君，麻烦就来了。

正如钱先生所说，“因此皇帝好，事情也做得好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。”

有一点，钱先生说得非常正确，这是一个政治制度问题，而不是一个帝王的个人能力问题，自然也不是一个到底是大司马权重还是相权重的问题。

之所以存在这样的问题，是私权制度避无可避的先天缺陷。

在我个人认为，历史上众多被历史确定为昏君者，大多数不是真正的昏君，恐怕还是改革之君。只不过君弱臣强，原本应该属于公权的臣权，落到了权臣手里，权臣又大大发挥了私权，其权大到了足够视君权而不见的程度。

所以，很多君王想作为而无法作为，也就因此无所作为。

相反，许多被历史认定的有为之君，我却以为是作为过多的君王，是为其政权衰败，种下祸因的君王。

只要皇权这最大的私权存在，公权和私权的这个跷跷板，就总会向私权倾斜，这才是君主制最大的弊端和难题。