关于中国改革，郑永年近日表达了很多独到见解。他认为，在推进政治改革之前，中共必须清楚基本国家制度建设处于什么阶段，不能为政改而政改，而是要进行符合中国现实需要的改革。

■谈政改时机

　　党内相互制衡太多 “谁来负责”不明晰

　　中国政改期待社会力量不断成长

　　问：中共十八大临近，推进政治改革的呼声已久，中国总理温家宝近年也不断重复邓小平上世纪80年代初有关政治改革的设想。

　　为什么中国政改总是陷入“想改又改不动”的僵局？现在、乃至未来十年，是不是推行政治改革的好时机？

　　郑永年：现在进行较为激进的政治改革，绝不是好时机。因为无论中共是九个常委还是七个常委，党内的互相制衡（check-balance）太多，“谁来负责”却不明晰，这就使得中国缺乏一个强有力的政治领袖来打破现有格局，进行政改。

　　实际上，中国当今政治制度最大的缺陷就是，领导层的权力都差不多，那么究竟谁来负责、政治责任谁来承担？也就是说，你想要政治改革，但是谁可以实际上来推动这个事情、为这个事情负责呢？

　　另一方面，中国的社会力量也没有成长起来，不足以支撑社会改革。其实西方也是如此，他们有一百多年民主历程，“大众民主”当道没有多少年，大部分时间都是“精英民主”。中国只有等社会力量成长积累到一定阶段，才会出现政改的好时机。古今中外，任何政治改革都是倒逼机制，没有社会压力，中国是不可能有民主政治的。否则，即便有了民主也是假民主。

　　此外，在推进政治改革之前，中国必须清楚，中国的基本国家制度建设处于什么阶段，需要何种与经济、社会发展相匹配的政治改革？不能为政改而政改，而是要进行符合中国现实需要的政治改革。

■谈党内民主

　　党内民主更多建于“潜规则”之上 透明度低

　　必须进一步将党内竞争规则阳光化

　　问：虽然您认为政治改革的良机未到，但是人们仍然寄希望于中共党内民主的推进。尤其是薄熙来案后，中国国内有人认为党内民主仅是摆设，国际上甚至有观点这是宣告中国贤能政治的失败。您觉得中共党内民主在未来会是怎样的一个发展情况？

　　郑永年：“党内民主”已经提出很多年了。中共十七大就提出，以党内民主引导人民民主。我觉得这个提法比较符合中国实际。但是中国的党内民主，说穿了，还是非常非常初级的。党内民主更多的是建立在“潜规则”之上，而不是“明文规定”之上，透明度当然非常低。

　　至于薄熙来的问题，我不觉得光是党内民主的问题，甚至涉及到老婆杀人这种政治道德的问题。不管怎样，薄熙来案说明中共党内利益多元化，这就意味着党内竞争无可避免。如果竞争不可避免的话，那就要明文规定，党内应该有怎样的竞争方法。没有明文规定竞争的方法的话，那大家就搞“潜规则”，一搞潜规则就很危险。

　　薄熙来案子正是说明了此项政治改革的迫切性。在党内，大家都想竞争，薄显然是用那种歪门邪道的“潜规则”，无论是毛泽东的方法也好、拉帮结派的方法也好、腐败的方法也好，都是“潜规则”在大行其道。如果中国可以实现“阳光政治”，这种人就不会出现。官员哪怕有毛病，在阳光政治下，好多人的毛病也会纠正过来。

　　此前，邓小平提出“两届一换”的退休制度、年龄制度都是党内民主的一部分，这些制度非常重要。目前来看，中共必须进一步将党内的竞争规则阳光化。如果没有阳光政治，按照现在这样下去，到了最后——像薄熙来这样的话，很容易上升成为政治斗争。政治斗争就会影响党内的团结。

　　中国历史上的确有贤人政治的好传统。但中国当代政治根本不是贤人政治，贤人哪会这样？中国的贤人政治根本没有做好。所谓贤人政治，就是通过考核，有阳光化的升迁制度，而不是小圈子的内部选择。当然，西方的大众民主政治也有很多的毛病。所以，从理想的角度来说，中国未来的政治制度是贤人政治（meritocracy）与民主政治（democracy）结合起来。关键就看领袖怎么去做，改革意愿如何——这是有可能的，日本以前也有成功的先例。

谈“潜规则”

　　正因为没有制度 “潜规则”才泛滥

　　文化性格是借口 政治意志是关键

　　问：有一种观点认为，中国的政治性格取决于中国的文化性格，中共党内民主之所以建立不起来“阳光政治”制度，是与中国人的文化心态、文化根源是相互影响、印证的，“潜规则”竞争很难改变。您如何看？

　　郑永年：这个不是借口。整个东亚文化都是关系和人情社会，日本人讲关系那比中国人还讲，韩国也讲关系，新加坡也是华人社会，也讲关系。但是这不妨碍大家建立规则。

　　正是因为中国没有制度、没有正式的制度，大家才就去做这些事情；正式的制度建立起来以后，一种新的文化就会产生，人们的行为方式也会变化。如果大家把责任推给传统文化，中国政治只会陷入恶性循环。

　　你从东亚其他国家民族个性、社会民主结构发展就可以看到，一旦他们的现代社会制度建立起来以后，这种新的制度文化，就可以让社会走出原来文化的恶性循环。其实，这关键还是看你改革不改革的选择、推不推行“阳光政治”了，政治意志很重要。

■谈改革前景

　　法治行政体系料推进 放开大规模选举不太可能

　　要从社会改革中寻求突破

　　问：下一届中共领导人有没有魄力去进行包括党内民主在内的进一步改革？从中国改革的全局来看，未来10年我们可以期待哪些方面的改革？

　　郑永年：不仅是政改的问题，而是中国一定要总体推进综合的改革。中国的经济、社会一系列的矛盾已经激化到这种程度，你还能等多久？对于任何国家的任何改革，都是倒逼机制，政府没有说在没有压力的情况下，自己选择改革的。那么，中国既然已经社会压力那么大了，社会问题那么多，那你就得改革。并不是说你想改不想改的问题。

　　改革、发展和稳定曾经是中国改革路径的理想状态，人们希望通过改革尤其是体制的改革得到发展，而改革和发展则为社会稳定创造坚实的基础。但现在中国的情况不是这样，“无改革”已常态化，经济发展也面临越来越多的问题。

　　在2008年金融危机之前，中国曾有过长时期的高增长阶段。高增长主要是过去改革，包括经济体制的改革及加入世界贸易组织的结果，是收获。但如今收获阶段已经过去，如果没有进一步的改革，就会很难实现可持续的经济发展。

　　另一方面，社会稳定更是面临严峻的挑战。城市、农村和流离在城市和农村之间的农民工，所有社会群体中都存在着很明显的不稳定因素。一旦出现机会，各种抱怨声和抗议声就会突然爆发出来。

　　至于下一届领导人在政治改革方面究竟可能有多大作为？我觉得，法制、行政体制改革的推进是可能的，要放开大规模的选举是不太可能的——中国现在还没有好多制度基础。反腐败也是有可能在未来推进的，中共还有可能确定一些党内民主的规则——看他乐意不乐意做了：条件是有的，压力也有，政治意志很重要。邓小平时代、毛泽东时代改革的成功经验都说明，政治意志很重要。有了政治意志就可以去动用改革力量；没有政治意志，这也不能做、那也不能做，就只能坐以待毙了。

　　在当前这种情况下，中共还是要从社会改革中寻求突破。因为社会政策改革的突破，不仅有利于消费社会的确立，从而是可持续的经济发展，而且更为重要的是可以为未来大众民主化，打造一个理性社会，奠定坚实的经济和社会基础。社会改革也是最有可能的、最有条件的，中国政府现在确实也蛮有钱的。

■谈监督体制

　　反腐败最重要的还是要体制改革入手

　　党内整合反腐体制 党外放开监督权

　　问：您提到，中共党内民主必须让社会来监督的问题。未来10年，中国的监督体制会朝哪个方向发展？

　　郑永年：监督体制主要涉及建设清廉政府、反腐败这些内容。我觉得中国政府需要做两个方面的事情。

　　中国在反腐败方面，最重要的还是要体制改革入手。你看，像香港有个廉政公署，新加坡有个反腐败反贪局，这两个单位级别也不高、人也不多，为什么能把两个社会搞得那么清廉呢？反观中国，那么多反腐败机构，但是为什么效率却如此低下呢？

　　中共党内有一个大问题：党内多元主义太多，外部多元主义太少。从党内看，太多元了，反腐败的机构太多——政府有几块、人大、政协任何一个机构都有，监督多元而分散，反而成了一个人人负责等同于没人负责的困境。反腐败到底谁来负责呢？那么多机构反腐败反而没人负责。所以，反腐败的机构要整合起来，内部要多集中一点。

　　从外部来看，外部几乎没有机制可以对党内进行监督。因此，外部要分权一点，让社会来监督，让媒体、社会组织等来监督、来反腐败。实际上，未来十年，中共应该让社会监督，要让社会的力量推动党内民主和阳光政治。

　　因此，我的观点是从两个方向入手。一个方向就是内部要把这些力量整合起来，比如说这些年都在搞大部制，那反腐败是不是也可以搞大部制呢？就让这个部制找出一个明确的责任人，整合起来。另一方面，权力能不能向社会多分一点呢，向媒体分一点，向社会组织分一点呢？

中国新政治生态下的政治改革

 

　　今年年初以来围绕着中共十八大所发生的那么多的事情（包括各种政治谣传、政治丑闻和毫无规则的党内竞争等）表明中国的政治生态已经发生了急剧的变化。不管喜欢与否，人们可能不得不加以接受。很显然，事情发生了，并且这些变化已经变得不可加以阻止，这就说明政治生态不可能再回到从前的状态。这些新现象也已经对中国政治体系的运作构成了巨大的挑战。有人甚至认为，越来越多的新状况可以在毫无预见性的情况下发生。如果不能有效应对它们，政治系统运作的瘫痪也不是没有可能。对执政党来说，唯一的选择就是接受这些现象，在此基础上之上进行政治改革，重新调整中国的政治体制设计。

　　那么，中国政治面临怎样的新政治生态？如何根据新生态来进行体制改革，推进顶层设计或者基层设计？什么样的顶层设计或者基层设计才能应付新的挑战？所有这些都是人们需要加以研究和思考的问题。

　　如何理解中国所面临的新政治生态呢？我们可以从国家和社会两大方面和两者之间的互动方式的变化来看。

　　在国家层面，或者严格地说，在领导层层面，政治生态的主要特征表现为过度的内部多元主义，表现为思想和利益的多元性，从而失去了政党的有机整合性。任何执政党如果要有效、可持续地执政，都是需要行动导向的。只有行动才能应付面临的危机、解决存在的问题，在生存的基础上实现可持续发展。要行动，就要赋予执政党的领导人拥有足够的权力和权威。一个政党如果是无为而治，那么就不会有行动，会眼睁睁地看着各种问题的产生和发展，酿成最后的总危机。从这个角度来看，中国顶层设计的关键问题在于：如何重塑一个行动导向的执政党领导集体和政府？

如何塑造一个行动性政党？

　　政治如何从无为转型成为有为？也就是说如何塑造一个行动性政党？中国现在所面临的问题主要是内部多元主义所带来的过多的内部制约。要有效减少内部制约，一些重要方面的改革不可避免。

　　第一，中国迫切需要在退休制度的基础上再进一步建立政治退出制度。中国的领导人往往是退而不休。退休之后，尽管没有了正式的职位，但仍然通过各种方式行使着原来的职位所赋予他的权力，继续干预现存领导层的权力行使。在缺失政治退出制度的情况下，这些年来非正式政治有了很大的发展。因为正式制度的改革不到位，而非正式制度在快速发展，中国政治制度的能力正以前所未有的速度衰退。因此，要建立政治退出制度，大大减少非正式制度对正式制度的制约和影响。在任何国家，非正式制度在一定程度上不可避免，但如果非正式制度过度，不仅会有效制约正式制度的运作，发展到一定程度，也会瘫痪正式制度。至少在外界来看，中国除了一套正式制度在台面上运作，人们很容易感觉得到其他隐形的制度 的存在和运作。有人称其为“影子政府”或者“影子政党”。

　　第二，要建立新的制度来确保形成能够支持新领导人进行有效决策和政策实施的执政团队。无论是总统制还是内阁制度，强调的都是一个强有力的执政团队。例如在实行内阁制的国家，内阁就是总理（首相）的执政团队。而在总统制国家，例如美国，实行的是所谓的“政党分赃制”，即总统有权任命支持他的政党成员为部长，组成执政团队。今天，西方的执政团队也面临挑战，尤其是多党制国家，内阁往往是由多党组成的联合内阁，各党派在内阁里面互相制约，经常造成政府运作的低效率。如果考虑到国会和议会的制约，西方国家的行政权力的有效性更会成为问题。但不管怎样，在这些制度里，政治责任是非常明确的。总统和总理可以任命部长，也可以解雇部长。

中国和西方的制度不同。尽管强调集体领导 ，但并不存在西方那样的内阁制。人们可从两个层面来看。首先是政治局及其常委，这是最重要的第一层面的内阁。这是因为中国共产党并不是西方类型的政党，执政党掌管重大政策的决定及其实施权。其次是国务院，是行政部门。无论是政治局的总书记还是国务院总理都没有可能组成自己的执政团队，因为这个执政团队是集体选择（选拔）出来的。在今天，他们往往是党内不同利益妥协的结果。实际上，在执政团队的选拔方面已经越来越呈现出政治化的倾向，即权力的分配倾向于为了增进各种个别利益而非执政党的整体利益。因为没有自己的执政团队，无论是总书记还是总理都很难决策和执行政策，已经造成了执政党和政府不作为、既得利益和官僚坐大的局面。因此，中国需要给各级领导形成自己的执政团队的权力，也 就是名副其实的“领导班子”。行动型领导班子的形成是有效决策和政策实施的前提条件。这里，人们不应当把执政团队视为传统意义上的“派系”和“山头”。执政团队当然有可能演变成“派系”和“山头”，但这可以通过其他的制度设计来制约和避免，例如限任制（两届）和政治退出制度。

　　在顶层设计的意义上，还有一个相当有效的制度就是在政治局常委层面设立数个委员会。在这个层面，早已经有一个委员会，即中央军事委员会。还可以设立中央社会经济委员会、政治委员会和外交委员会等。这些委员会可以在现存的中央领导小组的基础上来设立。各种领导小组往往是为了满足一些领导人个人决策的需要而设立，体现为过分的非正式化，很难提升其制度化水平。委员会制度可以通过互相交叉任职等方法来满足高层政策协调的需要，改变近年来“一人负责一摊”的局面。在政治层面，各个委员会成为最高的决策机构，从而把决策和执行政策的官僚机构区隔开来，从而避免因为官僚体制坐大也就是官僚既是决策者也是政策执行者的局面。同时，各委员会可以吸纳更多的来自下一层的官员（例如政 治局和中央委员等），既能提升党内民主的格局，又能培养未来政治人才。

　　第三，要形成有效的执政团队，必须把政治官员任命制度和公务员制度区分开来，也就是把政务官和事务官区分开来。这种分割制度本来是中国传统制度的最优实践之一，对近代西方的公务员制度产生了非常大的影响，但在中国本土反而失去了存在的空间。这种分割制度的确立是为了实现政策变化和政策延续性、变革和稳定之间的平衡。政治官员来来去去，但公务员则是永恒的。政治官员由新的领导人任命，是执政团队的一部分，是决策者，而公务员则由非任命产生，是政策的执行者。

加紧正式政治表达制度的改革

　　第四，更为重要的是要加紧正式政治表达制度的改革，主要是改革人大和政协（“两会”）等基本国家制度。社会所有的政治力量包括退休领导人，要进行政治活动，产生政治影响力，都应当通过这些正式的平台。现在，中国很多退休官员都会通过各种非正式途径来动员体制内的力量，通过非正式的关系和管道来影响当政者。这种现象在深刻负面地影响着中国基本政治制度的合法性程度。如果各种权势政治力量能够通过非正式的途径在背后操纵国家的命运，而一般社会成员没有政治的途径来影响国家政策，那么社会对体制的怨恨会越来越重。不管那些参与非正式政治干预的政治力量如何来论证他们行为的合理性，因为没有透明度，没有正式的程序，在人民眼中他们是没有合理合法性的。民间对这种现象已经积累了 太多的怨恨。怎么办？如同其他社会力量，这些权势阶层也有权利参与政治。唯一的办法是：给他们正式的渠道！那就是人大和政协制度。

　　当然，这并不是简单地把这些权势阶层的人事都安排在人大和政协这两个代表或者议政机构。“两会”已经充斥着太多的权势阶层了。有效的改革就是把“两会”转型成为真正能够反映社会各阶层利益、协调各社会阶层利益的机构。

　　在社会层面，政治生态也同样发生的巨大的变化。概括地说，一个开放的经济体已经造就了一个开放的社会，而一个开放的社会迫切要求一个开放的政治体系。近年来，来自社会的政治参与压力遽然增大，越来越超出现有体制的应付能力。

社会政治参与需要制度化

　　必须意识到，在目前和今后很长一段时间内，中国社会政治参与会继续呈现出几个重要的特点。第一，中国社会存在着高度的政治平等精神。中国没有欧洲那样的等级制度，也没有印度那样的种性制度。几千年来，中国人相信“王侯将相宁有种乎？”的平等精神。第二，中国的中产阶级在成长，但总体规模仍然很小，穷人（或者传统意义上的无产阶级）仍然居多，社会的政治参与往往体现为非理性，甚至充满暴力。第三，社会群体中越来越多的人所接受的教育程度提高，加上信息社会的发展，他们的政治期待持续提高，也拥有了自己的政治判断能力。第四，社会参与也经常表现为无序的参与，一些人通过正常的渠道，而更多的人则通过非正常的渠道，例如通过制造事件来“参与”政治，无论是像游行示威和群体性事件 那样的有形事件还是像谣传和揭露丑闻那样的无形事件。

　　就是说，中国式的社会政治参与远没有制度化。非制度化的参与经常给政府带来莫大的压力。这要求政府拥有更大的能力来应付社会参与。社会层面的情况也说明了国家层面更需要一个有效的执政团队来应付来自社会的压力。如果没有一个有效的执政团队来应付社会无序的参与，那么社会政治的稳定很难得到保障。这方面，中国可以从自己的历史和发展中国家的政治发展中学到很多深刻的教训。

   中国社会的现实也意味着在进行顶层设计的同时也必须考虑到基层设计。没有基层设计，顶层设计就没有坚实的社会基础。人们经常说，什么样的人民造就什么样的政府。同样也可以说，有什么样的基层就有什么样的顶层。顶层设计和基层设计两方面需要互相配合。在很大程度上说，基层设计并不见得比 顶层设计来得容易。如果说顶层设计涉及到的是党内民主，那么基层设计更多的是关乎“人民民主”或者社会民主。

　　对今天的中国来说，一个危险的现象是，各种“隐形”政治力量或者特权阶层都深居“城堡”，操纵着国家政治，而对社会层面发生了什么样的变迁、政府和人民之间的矛盾已经深化到了什么程度毫无感觉。而执政者既无法超越也无法克服强大的既得利益集团的阻力，面对越来越多的社会怨恨，只能救火，而无能通过改革而解决问题。如果顶层和基层、政府和社会继续脱节，必然最终造成中国数千年一而再、再而三发生过的革命局面。一旦革命来临，无论是既得利益集团还是社会都会成为受害者。越来越多的人已经感觉到这样一种悲剧的可能性，但执政党内部的各种利益都在忙着增进自身的利益，还没有想着如何建设一个有效的行动团队来避免悲剧的发生。