海南改革发展研究院院长迟福林

【主要观点】

• 我们说 “改革是中国的最大红利”，就在于抓住国内巨大需求潜力释放的最大机遇、发掘人口城镇化的最大潜力，直接取决于重大领域和关键环节改革的实质性突破。“改革与危机赛跑”不是危言耸听，要尽快形成改革的总体方案、路线图、时间表，形成以释放国内需求支撑可持续增长的基本格局，以制度创新为重点破题人口城镇化，以“放权、分权、限权”为重点尽快形成行政体制改革的行动计划。
• 我国如果潜在的消费需求能够得到比较充分释放，就有条件支撑未来10年7%～8%的增长。这取决于消费主导转型与改革的实际进程，即能不能用5～8年的时间形成以释放国内需求支撑可持续增长的基本格局。
• 未来 5～8年，以人口城镇化为主要载体扩大内需，以制度创新为重点释放城镇化的需求潜力，是我国全面建成小康社会、走向公平可持续发展的战略重点。用3年左右时间，在全国范围内基本上使有条件的农民工市民化；用5年左右时间，形成人口城镇化的制度框架；用8年左右时间，基本形成人口城镇化的新格局。
• 未来5～10年，通过深化改革收获内需红利和城镇化红利，越来越依赖政府转型与改革的突破。以“放权、分权、限权”为重点优化行政权力结构，尽快形成行政体制改革的行动计划，通过3年左右的时间，全面推进政务公开、财政预算公开，加快推进官员财产公开、司法公开。

　　我们说“改革是中国的最大红利”，就在于抓住国内巨大需求潜力释放的最大机遇、发掘人口城镇化的最大潜力，直接取决于重大领域和关键环节改革的实质性突破。就是说，要以“最大的红利”，抓住“最大的机遇”，释放“最大的潜力”。当前，改革的内外环境正在发生深刻复杂的变化：（1）转型与改革交织融合，经济转型、社会转型、政府转型都直接依赖改革的突破。（2）改革面临的利益矛盾更为突出，既涉及增量利益合理分配，更涉及存量利益格局的调整；未来几年的改革能否在调整利益关系、解决利益失衡上取得重要进展，将牵动和影响发展稳定大局。（3）改革的时间和空间约束增强。“改革与危机赛跑”不是危言耸听。面对复杂多变的内外发展环境，逼迫我们牢牢把握改革的主动权，尽快形成改革的总体方案、路线图、时间表，以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革。

一、着力推进消费主导的转型与改革

　　分析我国中长期经济增长的基本趋势，需要客观判断国内市场需求、尤其是消费需求的增长趋势。随着我国由生存型阶段进入到发展型新阶段，城乡居民物质文化需求的内涵、结构与规模都在发生着深刻的变化，消费结构正在由生存型需求为主向发展型需求为主、由物质性消费为主向服务性消费为主的转变。在这个特定背景下，我国未来5～10年消费潜力释放与结构升级的空间巨大。初步测算表明，到2020年，城乡居民名义消费总量规模有望达到45万亿元左右；加上消费潜力释放创造的投资需求，2020年内需规模有可能接近百万亿元的级数。如果潜在的消费需求能够得到比较充分释放，就有条件支撑未来10年7%～8%的增长。能否抓住国内需求潜力释放的重要战略机遇，取决于消费主导转型与改革的实际进程，即能不能用5～8年的时间形成以释放国内需求支撑可持续增长的基本格局。

　　1、以改革破题投资转型，实现投资与消费的动态平衡。未来5～10年的经济增长，究竟是继续高度依赖投资还是以扩大消费为主？我国尚处在转型发展过程中，保持一定的、合理的投资率符合基本国情。问题在于，多年来投资率居高不下，投资规模增长过快，使投资消费-失衡成为经济运行的突出问题。实践证明，长期依赖投资驱动的增长是不可持续的。没有消费需求支撑和引导的投资，在保短期增长的同时，会给中长期的增长积累更多的结构性矛盾。适应消费需求释放和消费需求结构变化的大趋势，着力推进消费主导的经济转型，重在以改革破题投资转型。（1）改变投资结构。一是要加大公益性项目的投资。适应我国进入公共产品短缺时代公共需求全面快速增长的基本趋势，要把投资的重点转向教育、医疗、社会保障等公共产品领域。这既能释放消费需求，又能拉动有效投资。二是要加大消费供给能力的投资。应当说，这方面的空间很大。以文化产业投资为例，适应广大城乡居民的文化需求，投资于有市场的文化产品，未来5年左右有可能使我国文化增加值占GDP比重实现倍增，即由目前的3%提高到6%左右。即使实现了这个目标，我国文化产业占GDP的比重，与日本、韩国等国相比，仍有2～3倍的差距。（2）优化投资来源。打破民营经济进入垄断行业的“玻璃门”，使社会资本成为投资的主要来源，以确保投资的稳定性和可持续性。当前，由于垄断行业改革的滞后，社会资本难以进入公益性领域和垄断性行业，已成为影响投资稳定性和可持续性的重大问题。加快垄断行业改革，已成为投资转型与深化投资体制改革的重大任务。

　　2、以公益性为目标调整国有资本配置。国有企业改革和国有资本调整，日益成为影响和牵动经济社会发展全局的重大问题：调整经济结构，优化投资结构，重在国有资本的合理配置；改变国民收入分配格局，理顺利益关系，需要国有资本及其收益尽快成为社会福利的重要来源，使广大社会成员能够分享国有资本增值创造的社会福利。着眼于转型发展的全局，需要以强化公益性为目标推进国有资本的战略性调整：一是国有资本要逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域；二是把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略性产业，充分发挥国有资本在经济结构战略性调整中的重大作用；三是对确有必要保留在竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域；四是尽快将国有资本纳入全口径财政预算体系。

　　3、以形成6亿中等收入群体为重要目标破题收入分配改革。到2020年实现城乡居民人均收入倍增，关键在于中等收入群体的倍增：即在目前大约23%的基础上，每年提高2个百分点，到2020年努力使中等收入群体占比达到40%以上，由此使中等收入群体规模扩大到6亿人左右。实现这一目标是个大战略：意味着消费主体的形成与稳定；意味着利益关系调整的新突破；意味着走向共同富裕的大趋势；意味着“橄榄形”社会结构的初步形成。这就需要以民富优先破题收入分配改革，尽快扭转贫富差距不断扩大的趋势，为广大中低收入者向上流动创造更多的机会和条件。（1）尽快提高城乡居民的实际收入水平。居民收入倍增是向城乡居民倾斜、向劳动者报酬倾斜前提下的倍增，以使城乡居民的实际收入增长不低于GDP增长速度；使劳动报酬占GDP比重从目前大约40%提高到50%以上；使城乡居民收入差距从2011年的3.13：1下降到2020年的2.8：1以内。（2）以制度公平为重点推进基本公共服务均等化。在推进基本公共服务均等化进程中，能否首先保障中低收入者的权益，已成为扩大中等收入群体的重要因素之一。这就需要：严格限制经济适用房受益范围，把住房领域的公共资源主要用于中低收入者，建立完善以廉租房为重点的住房保障体系，在这个前提下深化住房领域的市场化改革；推进城乡、不同群体基本公共服务制度的统一，尤其是医疗保险、养老保障的制度统一；努力缩小财政对不同社会群体基本公共服务的投入差距，并建立公开透明的约束性指标。（3）加快推进结构性减税。这是打破制度性约束、藏富于民的重大举措，有利于增强经济活力，有利于发展中小企业，有利于减轻中低收入者负担。

、二、着力推进人口城镇化的转型与改革

　　未来5～10年，由于有着城镇化释放的巨大内需潜力，有着转型与改革的巨大空间，我国将仍然具有许多国家难以比拟的突出优势，以及由此形成的重要战略机遇。当前需要解决的突出问题在于：从城镇化的规模型扩张转向人口城镇化的有序发展，并以制度创新为重点破题人口城镇化。

　　1、制定国家层面人口城镇化规划，明确提出人口城镇化及其需要的转型与改革的基本目标。（1）用3年左右时间，在全国范围内基本上使有条件的农民工市民化。从多方面看，“十二五”初步解决有条件农民工市民化的时机成熟、条件具备，且有望在近一、两年发达地区率先取得突破。（2）用5年左右时间，形成人口城镇化的制度框架。初步实现城镇基本公共服务制度对城镇常住人口的全覆盖；户籍制度、土地制度等重点领域改革取得明显成效；中小城市和小城镇建设速度明显加快。通过城乡一体化的制度安排，人口城镇化保持1.3～1.5%的增长速度，人口城镇化率从目前的35%提高到42.5%左右。（3）用8年左右时间，基本形成人口城镇化的新格局。打破城乡二元结构，形成城乡一体化的基本公共服务体制，基本公共服务均等化总体实现；基本形成大中小城市和小城镇合理分布的空间格局；以人口城镇化为导向的综合改革取得明显进展，城镇化质量明显提高。到2020年，人口城镇化率达到50%～55%，初步接近60%左右的名义城镇化率。

　　2、加快人口城镇化的制度创新。释放城镇化的内需潜力，重在解开城乡“二元方程”：（1）以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。主要的建议是：1～2年内实现中小城镇户籍制度全面放开，同时加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件；3～5年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开，东部沿海城市可以率先推进；8年内把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。（2）以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程。不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，把城镇基本公共服务制度对常住人口的全覆盖作为“十二五”的约束性目标,保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。（3）以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地制度一体化。一方面要尽快剥离土地的社会保障功能，尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市基本公共服务；一方面要切实保障农民的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下，建立完善的农村土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

　　“城镇化是我国现代化建设的历史任务”。未来5～8年，以人口城镇化为主要载体扩大内需，以制度创新为重点释放城镇化的需求潜力，是我国全面建成小康社会、走向公平可持续发展的战略重点。

三、着力推进政府的转型与改革

　　未来5～10年，通过深化改革收获内需红利和城镇化红利，越来越依赖政府转型与改革的突破：经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，需要改变 “增长主义”政府倾向，在经济生活领域坚持市场主导下有效发挥政府的作用，而不是政府主导下有限发挥市场的作用；社会体制改革的核心问题是处理好政府与社会的关系，需要改变“大政府、小社会”局面，建立有活力的“大社会”，逐步走向社会公共治理。

　　1、改变增长主义政府倾向，理顺政府与市场的关系。在我国经济起飞阶段，政府主导型经济增长方式把社会资源有效集中在投资建设上，在推动经济持续快速增长中发挥了重要作用。问题在于，这种经济增长方式以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段，在带来投资增长过快、投资～消费失衡、资源环境矛盾突出等问题的同时，还造成政府在市场经济条件下公共服务的缺位。这就需要：（1）改变政府理念。是以公共服务为中心还是以经济建设为中心，是改变政府理念的首要问题。在市场经济体制初步形成的条件下，经济建设的主体是企业、是社会，政府的主要职能是要创造公平竞争的市场环境，为企业、社会以经济建设为中心提供重要保障。也就是说，在社会主义市场经济体制基本形成、企业成为市场竞争主体的条件下，政府以公共服务为中心是保证企业、社会以经济建设为中心的基本前提和重要条件。长期把“经济建设为中心”绝对化、片面化，以及由此形成的以追求速度为突出特点的“增长主义”政府倾向，到了需要真正改变的时候了。（2）推进结构性改革。实践证明，把以改变“增长主义”政府倾向为重点的行政体制改革作为全面改革的重点和关键，才能实现财税体制改革、社会体制改革、干部选拔机制改革以及其他政治体制改革的破题。例如：只有以基本公共服务均等化为目标建立公共财政制度，才能强化地方政府公共服务能力;只有改变地方政府的“增长主义”倾向，才能建立起以公共服务为中心的有效激励约束机制。（3）改变政府自身利益倾向。与“增长主义”政府倾向直接相联系的问题是现存的部门利益、行业利益、地方利益等政府自身利益。政府是公共利益的代表者，如果不解决“增长主义”政府倾向，要使各级政府坚守公共利益代表者的定位，使其在经济发展方式转变与和谐社会建设中充分有效地发挥作用，是比较困难的。

　　2、以“放权、分权、限权”为重点优化行政权力结构。为什么这些年尽管政府职能转变一再成为改革的重点，但是进程缓慢、成效甚微？重要原因之一是行政权力结构不合理。例如，一个综合部委，既承担宏观层面决策与规划的职责，又负责微观层面的项目审批，还负责相关的市场监管。这样的行政权力配置，既难以有效履行核心职能，又容易形成部门利益等扭曲行为。这就需要：（1）以增强市场和社会活力为目标实现政府放权。政府要向市场与社会放权，在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，在激发社会活力的基础上创新社会管理，由此实质性推进政府职能转变。（2）以权力有效制约和协调为目标实现政府分权。在改变经济总量导向的中央地方关系、建立中央地方公共职责分工体制的同时，通过对权力的有效制约和协调，建立行政范围内的分权体制。（3）以权力运行公开透明为目标实现政府限权。实现权力运行的公开化、规范化，有效约束政府自身利益。

　　3、尽快形成行政体制改革的行动计划。（1）与全面深化经济体制改革有机结合，通过3年左右的时间推动行政审批制度改革，实现垄断行业改革、资源要素价格改革的新突破，推动政府经济职能的转变。（2）与加快社会体制改革有机结合，通过3～5年的努力，把部分政府职能交给社会组织和社区自治组织，实现创新社会管理的新突破。（3）与基本公共服务均等化总体实现目标相结合，未来3年左右，以服务业营业税转增值税改革为起点，初步形成公共服务导向的中央地方财税关系，再通过5～8年的努力，建立规范的中央地方公共服务分工体制。（4）与政治体制改革的实际进程相结合，通过3年左右的时间，全面推进政务公开、财政预算公开，加快推进官员财产公开、司法公开，并以行政范围内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调为重点深化大部门制改革。

　　未来5～8年的转型与改革与过去有很大的不同。以更大的政治勇气和智慧推进改革，既需要改革的顶层设计和总体协调；也需要地方层面的改革试验，允许摸着石头过河；更需要尽快成立中央层面的改革协调机构，出台中长期改革规划，合理选择改革的主攻方向和优先顺序，创新改革的推进方式，有序有效地推进改革。